Ementa do Acórdão
| Supremo Tribunal Federal
Recurso Extraordinário nº 1536185 - Recte.: Câmara Municipal do Rio de Janeiro
Decisão do Relator: Ministro Edson Fachin, de 31 de março de 2025.
"Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, assim ementado (eDOC 9, p. 1): “REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE EM FACE DA LEI COMPLEMENTAR Nº 257/2022 DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, QUE ‘DISPÕE SOBRE O BLOQUEIO DE JANELAS E VARANDAS NAS ÁREAS DE USO COMUM DOS CONDOMÍNIOS VERTICAIS E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS’. A lei impugnada nestes autos padece de vício de inconstitucionalidade formal, eis que trata de questões relacionadas a Direito Civil, por dispor sobre o uso de áreas comuns de condomínios edilícios, matéria essa de competência privativa da União, nos termos do art. 22, inciso I, da CRFB, em violação dos Princípios da Razoabilidade e da Proporcionalidade. Procedência da Representação. Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 14). No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 1º, 2º, 22, I, 24, I, 30, I e II, 61, § 1º, II, “e” c/c 84, II e VI, todos da Constituição da República. Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que a lei municipal questionada não trata de qualquer uma das matérias reservadas à iniciativa do chefe do Poder Executivo no texto constitucional. Aponta que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal não admite que se dê interpretação ampliativa àquela norma já que a primazia da iniciativa legislativa cabe em regra ao Poder legislativo. Sustenta, também, não haver usurpação da competência legislativa da União, pois a referida lei, ao regulamentar aspecto de segurança em condomínios edilícios, atende ao interesse local em matéria urbanística, sema adentrar a seara do direito civil. Destaca que o foco da Lei Complementar nº 257/2022 é a proteção da segurança dos munícipes por meio da instalação de equipamentos de segurança em imóveis, objetivo que se enquadra dentro da autonomia legislativa Municipal, sem determinar qualquer ingerência na estrutura ou nas atribuições do Poder Executivo. Por fim, argumenta que “a norma em questão foi formulada com base em critérios técnicos e sociais adequados, atendendo aos requisitos da proporcionalidade e razoabilidade, garantindo a efetividade da segurança dos munícipes sem excessos ou arbitrariedade” (eDOC 16, p. 13). A Terceira Vice-Presidência do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro admitiu o recurso extraordinário (eDOC 20). É o relatório. Decido. A irresignação merece prosperar. Eis o teor da Lei Complementar 257/2022, do Município do Rio de Janeiro, que foi objeto da impugnação no Tribunal local: “Art. 1º Ficam os condomínios verticais obrigados a fazer o bloqueio de janelas e varandas nas áreas de uso comum localizadas em andares superiores ao pavimento térreo. §1º O bloqueio previsto no “caput” deve ser realizado de forma definitiva, com o uso de grades, telas ou redes. §2º A instalação dos materiais utilizados para a vedação deve ser respaldada por ART - Anotação de Responsabilidade Técnica ou RRT - Registro de Responsabilidade Técnica de profissional habilitado. §3º A ART e o RRT citados no § 2º devem ser devidamente registrados nos respectivos conselhos antes do início da instalação da vedação. Art. 2º O descumprimento desta Lei acarretará, a cada fiscalização: I - advertência, com notificação dos responsáveis para a regularização no prazo máximo e improrrogável de trinta dias; e II - aplicação de multa no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais) ao infrator, em caso de reincidência ou da não regularização dentro do prazo estipulado no inciso I. Parágrafo único. O valor da multa definida no inciso II será reajustado anualmente com base na variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA ou de índice que o venha a substituir, apurado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE no exercício anterior. Art. 3º O Poder Executivo regulamentará esta Lei, no que couber, objetivando a sua melhor aplicação. Art. 4º Esta Lei Complementar entra em vigor após decorridos doze meses de sua publicação oficial”. Verifica-se que o Tribunal de origem, quando do julgamento da ação direta de inconstitucionalidade, asseverou que (eDOC 9, pp. 6- 9): “Noutras palavras, a norma legal trata da regulamentação do espaço comum dos condomínios edilícios, por meio da disposição de regras de segurança, as quais, conforme seu art. 2º, deveriam ser implementadas até o dia 08/11/2023, sob pena de responsabilização na forma de multa. Note-se que a iniciativa legislativa para elaborar leis concernentes a temática urbanística encontra-se reservada ao Chefe do Poder Executivo, conforme determinam os artigos 112, § 1°, II, “d” c/c 145, incisos II e VI, “a”, c/c 345, todos da Constituição do Estado. Por sua vez, o art. 182 da CRFB dispõe que: “A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”. Desta forma, a presente lei, ao inobservar a regra de iniciativa, viola o Princípio da Separação dos Poderes, consagrado no art. 7° da Constituição do Estado do RJ, e incide em inconstitucionalidade FORMAL – “Lei originária de projeto de lei apresentado por Vereador Felipe dos Santos Peixoto, da Câmara Municipal de Niterói, tratando de matérias de iniciativa reservada ao Chefe do Executivo Municipal, como ocupação do solo urbano, delimitação de áreas e alteração de gabaritos. Matéria afeita à política urbana com vistas à garantia e melhoria da qualidade de vida dos munícipes, nos exatos termos dos artigos 229 a 231 e 238, VIII, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. (...) Note-se que a Lei Complementar nº 257, ao DISPOR sobre o uso da propriedade privada em condomínio edilício, invade a competência PRIVATIVA da União de legislar sobre DIREITO CIVIL. (...) Assim sendo, ao legislar sobre matéria afeta ao Código Civil, a norma jurídica objeto da presente Representação invade competência privativa da União e VIOLA o Princípio da Pacto Federativo previsto nos artigos 1º da CRFB e 5º e 6º da Constituição do Estado. Portanto, é patente a inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa decorrente de invasão do Município, em matéria legislativa de competência privativa da União, na forma dos artigos 74, inciso I, 345 e 358 da CERJ e artigo 22, inciso I, da CRFB. Por fim, a Lei Complementar nº 257/2022, além do vício formal, também padece de vício material por violação aos Princípios da Proporcionalidade e da Razoabilidade. Muito embora a segurança seja elemento fundamental em qualquer sentido que se apresente, as medidas impostas pela Lei são irrazoáveis pela intrusão demasiada sobre a propriedade privada.” Observa-se que o entendimento adotado pelo Tribunal de origem está em dissonância com a jurisprudência desta Corte. O Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do ARE-RG 878.911, Relator Ministro Gilmar Mendes, DJe de 11.10.2016 (Tema 917), reconheceu a existência de repercussão geral da matéria e, ao julgar o mérito, reafirmou a jurisprudência dominante sobre a matéria, fixando a seguinte tese: “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal)”. Nesse mesmo sentido, confiram-se os seguintes precedentes: “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CRIAÇÃO DO FUNDO ROTATIVO DE EMERGÊNCIA DA AGRICULTURA FAMILIAR. ISENÇÃO DE PAGAMENTO CONCEDIDA AOS PRODUTORES RURAIS BENEFICIADOS PELO PROGRAMA EMERGENCIAL DE MANUTENÇÃO E APOIO A PEQUENOS PROPRIETÁRIOS RURAIS. LEI GAÚCHA N. 11.367/1999. 1. Perda de objeto da presente ação e do interesse de agir do Autor quanto aos arts. 3º e 4º da Lei gaúcha n. 11.367/1999, pela revogação parcial da lei impugnada pela Lei gaúcha n. 11.774/2002. 2. Ausência de contrariedade ao art. 22, inc. I, da Constituição da República: normas de direito administrativo e financeiro. 3. O art. 1º da Lei n. 11.367/1999 não contraria o art. 61, § 1º, inc. II, alínea e, da Constituição da República porque não criou ou extinguiu secretarias ou órgãos da administração pública. 4. O Supremo Tribunal Federal assentou que a reserva de lei de iniciativa do chefe do Executivo, prevista no art. 61, § 1º, inc. II, al. b, da Constituição, somente se aplica aos territórios federais. Precedentes. 5. Não comprovação de ter sido excedido o limite da dívida mobiliária do Estado ou de prejuízo no desenvolvimento de políticas públicas estaduais. Matéria de fato. Ofensa constitucional indireta. Precedentes. Inexistência de contrariedade ao art. 52, inc. IX, da Constituição da República. 6. A opção política do legislador estadual de isentar de pagamento os produtores rurais beneficiados pelo programa emergencial de manutenção e apoio a pequenos proprietários rurais não contraria o princípio da moralidade (art. 37, caput, da Constituição da República), nem equivale à tentativa de fraudar o pagamento da dívida contraída com a União. A isenção dos devedores primitivos foi conjugada com a assunção, pelo Estado do Rio Grande do Sul, da condição de devedor principal, sem prejudicar o adimplemento das obrigações assumidas. 7. A vedação do art. 63, inc. I, da Constituição da República não abrange a Lei gaúcha n. 11.367/1999. 8. O art. 167, inc. II, da Constituição da República dirige-se ao administrador público, a quem cabe executar os programas contemplados na lei, com a utilização de créditos orçamentários. 9. Ação direta de inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 2º da Lei gaúcha n. 11.367/1999.” (ADI 2072, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 02.03.2015, grifos nossos) “Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 11.521/2000 do Estado do Rio Grande do Sul. Obrigação do Governo de divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas. Ausência de vício formal e material. Princípio da publicidade e da transparência. Fiscalização. Constitucionalidade. 1. O art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal atribuiu à União a competência para editar normas gerais de licitações e contratos. A legislação questionada não traz regramento geral de contratos administrativos, mas simplesmente determina a publicação de dados básicos dos contratos de obras públicas realizadas em rodovias, portos e aeroportos. Sua incidência é pontual e restrita a contratos específicos da administração pública estadual, carecendo, nesse ponto, de teor de generalidade suficiente para caracterizá-la como norma geral. 2. Lei que obriga o Poder Executivo a divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas não depende de iniciativa do chefe do Poder Executivo. A lei em questão não cria, extingue ou modifica órgão administrativo, tampouco confere nova atribuição a órgão da administração pública. O fato de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa do Governador do Estado. Não incide, no caso, a vedação constitucional (CF, art. 61, § 1º, II, e). 3. A legislação estadual inspira-se no princípio da publicidade, na sua vertente mais específica, a da transparência dos atos do Poder Público. Enquadra-se, portanto, nesse contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração pública (art. 37, caput, CF/88). 4. É legítimo que o Poder Legislativo, no exercício do controle externo da administração pública, o qual lhe foi outorgado expressamente pelo poder constituinte, implemente medidas de aprimoramento da sua fiscalização, desde que respeitadas as demais balizas da Carta Constitucional, fato que ora se verifica. 5. Não ocorrência de violação aos ditames do art. 167, I e II, da Carta Magna, pois o custo gerado para o cumprimento da norma seria irrisório, sendo todo o aparato administrativo necessário ao cumprimento da determinação legal preexistente. 6. Ação julgada improcedente.” (ADI 2444, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 02.02.2015, grifos nossos) Não há falar em reserva da iniciativa parlamentar para além das hipóteses taxativamente previstas no texto da Constituição da República Federativa ou Constituições Estaduais, por força do princípio da simetria. Os diplomas legais que não criam ou alteram a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública, nem tratam do regime jurídico de servidores públicos, não usurpam a iniciativa do Chefe do Poder Executivo. No caso em exame é possível depreender que a lei impugnada não se enquadra em nenhuma das hipóteses acima, visto que não se deu alteração na estrutura dos órgãos do Poder Executivo e, tampouco, lhe impõe qualquer parâmetro ou atribuição, contendo expressamente a previsão de que caberá àquele Poder regulamentá-la. Destaco que as diretrizes fixadas pelo diploma em questão deveriam ser atribuições inatas à Administração local, a qual já conta com uma estrutura e com cargos públicos, para executar a competência municipal ligada à ocupação do solo urbano, nos termos do art. 30, VIII, da CF. Acerca do alcance da competência legislativa municipal, destaco trecho da decisão proferida no RE 1.221.929, Rel. Min. Luiz Fux, Dje 05.08.2019: “Ora, in casu, a lei que institui a atividade de seminários e palestras preventivas de combate ao tráfico de pessoas e erradicação do trabalho escravo nas escolas da rede municipal de ensino do Rio de Janeiro, como bem assentado pelo Tribunal de origem, não importa na alteração de estrutura ou atribuição de órgão do Poder Executivo Municipal, seja da Secretaria de Educação, seja de qualquer outra. Tampouco trata de remuneração ou regime jurídico de servidores municipais. Muito menos se diga que a legislação importou em definir currículo escolar. Ela não criou, suprimiu ou modificou conteúdo de disciplinas escolares. Em tais circunstâncias, o entendimento adotado pelo acórdão recorrido está em harmonia com a tese assentada no julgamento do ARE 878.911, rel. min. Gilmar Mendes, Tema 917 de Repercussão Geral, DJe de 11/10/2016, no sentido de que não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal) . Demais disso, sobreleva notar, a legislação sub examine ostenta natureza eminentemente educativa, cujo mister é difundir informações a determinado grupo de vulneráveis sobre tema que lhes é sensível, passando ao largo de qualquer intuito de organização interna da Administração (...)”. Assim, ao contrário do disposto no acórdão recorrido, não se deu afronta a separação de poderes ou à reserva da administração. A Câmara Municipal atuou em exercício legítimo de sua competência. No tocante à possível usurpação da competência privativa da União para legislar sobre direito civil, entendo que de acordo com o federalismo cooperativo e a incidência do princípio da subsidiariedade, a atuação legislativa municipal se deu de forma consentânea com a ordem jurídica constitucional. Em outras oportunidades, sustentei que a tradicional compreensão do federalismo brasileiro, que busca solucionar os conflitos de competência apenas a partir da ótica da prevalência de interesses, não apresenta solução satisfatória particularmente para os casos em que a dúvida sobre o exercício da competência legislativa decorre de atos normativos que podem versar sobre diferentes temas. Nesses casos, há uma multidisciplinariedade, isto é, as leis são multitemáticas, porque “a lei editada por uma entidade política remete simultaneamente às categorias prevista em duas ou mais regras de competência, algumas permitidas e outras proibidas àquela entidade política” (como bem descreveu Tiago Magalhães Pires, As competências legislativas na Constituição de 1988). Normas multidisciplinares são, pois, as que possuem mais de uma causa que justifica o exercício das competências legislativas dos entes da federação, ou seja, há mais de um ente autorizado a dispor sobre aspectos de um mesmo tema. A solução, em tais hipóteses, não pode fugir do conhecido cânone de interpretação segundo o qual deve-se privilegiar a interpretação que conduza à constitucionalidade da lei impugnada, sob pena de se presumir conduta inconstitucional do legislador, afinal “não se deve pressupor que legislador haja querido dispor em sentido contrário à Constituição; ao contrário, as normas infraconstitucionais surgem com a presunção de constitucionalidade”(MENDES, Gilmar. Curso de direito constitucional. 10ª ed. São Paulo: Saraiva, 2015, p. 97). In casu, ainda que seja possível chegar ao entendimento de que a legislação municipal está a dispor sobre uso da propriedade privada em condomínio edilício, matéria afeta ao direito civil, e portanto de competência privativa da União, nos termos do art. 22, I, da CF - como o fez o Tribunal a quo - é certo que, ao impor requisito de segurança em condomínios edilícios, a lei também trata de aspectos do uso e ocupação do solo urbano e de interesse local, por força do art. 30, I e VIII, da CF. Prova disso é que ao analisar possível vício de iniciativa legislativa no diploma questionado, o acórdão recorrido utiliza como parâmetro a regra de iniciativa aplicável a “ leis concernentes a temática urbanística”, bem como o art. 182, da CF. Nessa mesma linha de entendimento manifestou-se o Relator Ministro Alexandre de Moraes, em decisão no RE 1536819, que tratava de controvérsia semelhante a dos autos: “No caso em julgamento, a Prefeita do Município de Poá ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade em face da Lei municipal 4.435/2024, por violação ao art. 22, I, da CF/1988, sustentando que a norma questionada invadiu competência privativa da União para legislar sobre direito civil e condomínios edilícios, inexistindo qualquer interesse local que justifique a sua edição. Da leitura atenta da Lei 4.435/2024, do Município de Poá, denota-se que a norma não dispõe sobre direito civil e condomínio edilícios, mas sim visa à proteção integral de crianças e de animais de estimação. (...)” Por fim, entendo que tampouco resta configurada ofensa material a qualquer princípio constitucional. É mais do que sabido que o direito de propriedade não se reveste de caráter absoluto, devendo seu exercício ser sempre condicionado à função social e aos demais os princípios da ordem constitucional, do que decorre a possibilidade de lhe impor restrições no interesse da coletividade. Assim, verifico ser legítima a exigência imposta pela lei municipal questionada, porque adequada, necessária e proporcional à preservação da vida e da segurança. Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para julgar improcedente a ação direta de inconstitucionalidade estadual, nos termos dos artigos 932, IV, “b”, do CPC e 21, § 2º, do RISTF, por estar o acórdão recorrido em confronto com entendimento do Plenário desta Suprema Corte. Publique-se". |