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Da Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira ao Projeto de Lei nº 1364/2025 (Mensagem nº 18/2025) que “Estima a receita e fixa a despesa do Município do Rio de Janeiro para o exercício financeiro de 2026”.

Autor: PODER EXECUTIVO


Relatora: Vereadora Rosa Fernandes

I – RELATÓRIO


Chega tempestivamente ao exame desta Comissão a Lei Orçamentária para 2026. Trata-se do Projeto de Lei nº 1364/2025 (Mensagem nº18/2025), de autoria do Poder Executivo, que “Estima a receita e fixa a despesa do Município do Rio de Janeiro para o exercício financeiro de 2026” e está assim composto, num breve esboço: texto da Mensagem e seus demonstrativos; texto do Projeto de Lei; anexos I a IV; resumo do orçamento de investimento das empresas, inclusive as não dependentes, anexo V; demonstrativo da receita estimada e da despesa fixada dos orçamentos fiscal e da seguridade social, anexo VI; consolidação dos quadros orçamentários, anexo VII; e, por fim, metas fiscais e riscos fiscais, anexos VIII e IX.

Cabe ressaltar que o Anexo de Metas e Prioridades para 2026 consta no Projeto de Lei nº 1158/2025,que institui o Plano Plurianual para o quadriênio 2026/2029.


1 – MENSAGEM E SEUS DEMONSTRATIVOS


Ao Poder Público Municipal cabe fazer ou deixar de fazer tão somente aquilo que a lei expressamente autoriza. Ajustado o princípio da legalidade à arrecadação e ao uso de recursos públicos, a iniciativa e a necessidade de formalização legal das leis orçamentárias se impõem ao Poder Executivo. Com fulcro no art. 165 da Constituição da República Federal e no art. 22 da já vetusta Lei Federal nº 4.320/1964, que “Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal”, por simetria, no art. 71 da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro e nos artigos 17 e 18 da Lei Municipal nº 207/1980, que “Institui o Código de Administração Financeira e Contabilidade Pública do Município do Rio de Janeiro”, S.Ex^a., o Sr. Prefeito da Cidade encaminha à Câmara Municipal do Rio de Janeiro o presente projeto de lei, cuja análise e considerações a Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira ora oferece, pois assim nos impõe mais de perto o art. 304 do nosso Regimento Interno.

A mensagem cita o crescimento de 3,4% do PIB em 2024, em comparação com 2023, sendo que a projeção para 2024 era de crescimento de 1,2%. Ressalte-se que o setor de Serviços foi o que mais cresceu (3,7%). Quanto à taxa de desemprego, esta atingiu 6,6% em 2024, menor taxa desde 2012, ano de início da série histórica. A inflação medida pelo IPCA atingiu 4,83% em 2024, acima tanto da meta de 3%, quanto da banda superior de 4,5%. As expectativas de inflação, para 2026, relativas ao IPCA e o IGP-M são de 4,51% e 4,59%, de acordo com o Anexo VIII (Metas Fiscais) do PLOA 2026. Estas taxas são utilizadas nas estimativas de receitas e despesas do PLOA 2026. A estimativa da taxa de juros Selic média para 2026 é de 12,50%, estando de acordo com o Anexo VIII do PLOA 2026.

A mensagem destaca que, com a implementação a partir de 2021 das medidas de ajuste, as quais incluem o Novo Regime Fiscal, a Reforma da Previdência, o Regime de Contratação Temporária e a Alteração do Estatuto do Servidor, o município conseguiu melhorar seus indicadores de endividamento, poupança corrente e liquidez, resultando na elevação da nota CAPAG de "C" para "B". Isso reflete um esforço significativo para assegurar a sustentabilidade das contas públicas municipais.

Também expressado na mensagem, o chamado Cenário Social está segregado por Eixo Temático, em consonância com o Projeto de Lei nº 1158/2025 que institui o Plano Plurianual para o quadriênio 2026-2029. O Cenário Social dá forma discursiva ao emaranhado de códigos orçamentários, traduzindo não só as atividades regulares de cada secretaria ou entidade da administração indireta, como as principais intervenções realizadas em 2024 e a serem realizadas em 2026.

Dando sequência com os anexos da Mensagem. O primeiro demonstrativo - memória de cálculo da receita - está previsto no art. 12 da Lei Complementar nº 101/2000 – cognominada Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF. A metodologia empregada pela Prefeitura para estimar as receitas orçamentárias para 2026 considerou o comportamento mensal da arrecadação nos três últimos exercícios; o comportamento mensal da arrecadação no primeiro semestre do exercício corrente; as circunstâncias de ordem conjuntural que possam afetar o desempenho de cada fonte de receita; a expectativa para o cenário macroeconômico; e as alterações na legislação, incluindo a renúncia de receita. Estima-se para 2026 uma receita total de R$ 52,422 bilhões, sendo R$ 49,394 bilhões para as Receitas Correntes e R$ 3,028 bilhões para as Receitas de Capital.

Em relação às Receitas Correntes, nota-se um crescimento nominal de 11,62% em relação ao previsto na lei orçamentária para 2025 e um crescimento nominal de 36,40% em relação ao que foi realizado em 2024.

Quanto às Receitas de Capital, nota-se um decréscimo significativo de 55,65% em relação ao previsto na lei orçamentária para 2025 e um crescimento nominal expressivo de 11,10% em relação ao que foi realizado em 2024.

Há que se destacar ainda o quadro de evolução e projeção da receita de 2022 a 2028 do demonstrativo nº 1, onde está previsto um crescimento constante das Receitas Correntes a partir de 2022, podendo atingir R$ 52,00 bilhões em 2028. Quanto às Receitas de Capital, ocorreu aumento expressivo da receita realizada em 2023 (R$ 2,21 bilhões) comparando-se com 2022 (228,70 milhões). Para 2026, estima-se arrecadar R$ 3,03 bilhões, sendo R$ 2,35 bilhões somente com operações de crédito. Por último, o demonstrativo nº 1 apresenta o cálculo da Receita Corrente Líquida para 2026, em atendimento ao Manual de Demonstrativos Fiscais, cuja previsão é de R$ 40,42 bilhões.

O demonstrativo nº 2 exibe um quadro sintético com histórico do saldo da dívida pública consolidada, de 2019 a 2025, contendo o saldo devedor fechado em 30/06/2025, que é de R$ 17,65 bilhões. Observa-se que o saldo de 2025 é menor do que o de 2024 (R$ 19,14 bilhões), atestando que houve redução da dívida consolidada comparando-se 2025 com 2024.

As ordens precatórias a serem cumpridas no exercício de 2026, com os beneficiários de pagamento de sentenças judiciais (Constituição Federal art. 100, § 5º; e art. 10 e art. 30, §7º da LRF), estão arroladas no demonstrativo de nº 3. As dotações para precatórios atingem no orçamento do Município para o próximo exercício um total de R$ 381,56 milhões, correspondendo a uma redução significativa de R$ 260,82 milhões em valores absolutos, e de 68,36% em termos relativos, em relação a 2025 (R$ 642,38 milhões).

O demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com as metas fiscais e justificativa da estimativa e da fixação da receita e da despesa, demonstrativo nº 4, é, ipsis verbis, o apresentado para as metas fiscais, no Anexo VIII. Falaremos dele, portanto, mais adiante também.

O demonstrativo nº 5 lista as categorias de programação selecionadas mediante o processo de orçamento participativo, desdobradas em subtítulos. O demonstrativo apresenta diversas ações resultantes da participação popular na elaboração do Plano Estratégico 2025-2028, por meio da plataforma Participa.Rio.

Por último, os quatro demonstrativos, de números 6, 7, 8 e 9, quais sejam, número de vagas escolares existentes e da respectiva expansão prevista, o número de leitos hospitalares ativados e dos respectivos aumentos previstos, o número de equipes do programa de saúde da família (executado e projetado) e o orçamento criança e adolescente – OCA cumprem, mais uma vez, o papel de qualificar a análise e a aprovação da proposta de orçamento pela Câmara.

2 – PROJETO DE LEI


Para o exercício financeiro de 2026 o texto do Projeto estima a receita total do Município em R$ 52.421.840.185,00 (cinquenta e dois bilhões, quatrocentos e vinte e um milhões, oitocentos e quarenta mil e cento e oitenta e cinco reais), sendo R$ 39.169.108.344,00 (trinta e nove bilhões, cento e sessenta e nove milhões, cento e oito mil e trezentos e quarenta e quatro reais)do Orçamento Fiscal e R$ 13.252.731.841,00 (treze bilhões, duzentos e cinquenta e dois milhões, setecentos e trinta e um mil e oitocentos e quarenta e um reais)do Orçamento da Seguridade Social. A despesa total foi fixada, em idêntico valor, ou seja, R$ 52.421.840.185,00 (cinquenta e dois bilhões, quatrocentos e vinte e um milhões, oitocentos e quarenta mil e cento e oitenta e cinco reais), desdobrada em Orçamento Fiscal, R$ 33.751.840.127,00 (trinta e três bilhões, setecentos e cinquenta e um milhões, oitocentos e quarenta mil e cento e vinte e sete reais), e Orçamento da Seguridade Social, R$ 18.670.000.058,00 (dezoito bilhões, seiscentos e setenta milhões e cinquenta e oito reais).

Estão, aqui de uma só vez cumpridos quatro dos princípios orçamentários insculpidos na Constituição da República e na Lei nº 4.320/1964: princípio orçamentário da unidade, da universalidade, da anualidade e do equilíbrio.

Cabe ressaltar o aumento, em valores nominais, da receita total estimada e da despesa total fixada no montante de R$5.459.278.129,00 (aumento de 11,62%), comparando-se as propostas orçamentárias de 2025 e 2026.

O princípio orçamentário da exclusividade, por sua vez, estabelece que a Lei Orçamentária Anual não deve conter dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. Não está incluído nesta proibição, ressalvada pelo §8º do art. 165 da Constituição Federal, o disposto na Seção IV do texto do projeto de lei, intitulada Autorização para Abertura de Crédito. O Poder Executivo solicita desta feita à Câmara o limite que considera adequado à sua gestão, de até trinta por cento do total da despesa fixada já mencionada, o que equivale à R$ 14,12 bilhões, excluindo da base de cálculo o serviço da dívida e as operações de crédito contratadas e a contratar, e sem considerar as não onerações incluídas no art. 9º. Para se ter uma idéia da excessiva margem de remanejamento que está sendo proposta, em 2020, o percentual máximo fixado foi de 15% e o atingido foi 4,70%. Em 2021, 2022, 2023 e 2024, o percentual máximo fixado foi de 30% e o atingido foi 4,85%, 9,23%, 14,64% e 15,18%, respectivamente.

Cabe ressaltar que o dispositivo do Art. 19 do texto da lei fere o princípio da exclusividade, pois a autorização para alienação de bens imóveis do Município tem que ser concedida por lei específica. Portanto, não cabe a lei orçamentária autorizar alienação de forma genérica, sem especificar os
imóveis a serem vendidos.

Considere-se atendido, também, o princípio orçamentário da não-afetação da receita, que veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas as destinações de recursos à saúde e a educação. Neste aspecto, resta amplamente contornada a presumível vinculação estabelecida pelas Leis Municipais n^os5.553/2013 e 2.923/1999, já que os valores a serem disponibilizados para incentivo fiscal a projetos culturais e projeto pró-educação são remetidos ao texto da lei orçamentária, artigos 14 e 15, destarte para o conjunto do orçamento.

Por último, propomos uma sugestão de melhoria para tornar a peça orçamentária mais transparente, que consiste na inclusão dos valores totais das receitas e despesas intra-orçamentárias no texto da lei.


3 – ANEXOS I A V


Os ANEXOS I a IV são os mais remotos demonstrativos instituídos pela Lei nº 4.320/1964, código que depois de seu jubileu ainda aguarda um substituto à altura. Os Anexos I e II apresentam um resumo da receita e da despesa com o desdobramento inicial por categoria econômica – corrente e capital. Os Anexos III e IV apresentam em comum uma visão geral dos gastos por áreas de governo. Ressalte-se no Anexo III - Despesa por Função - os valores destinados à Educação, Saúde, Previdência Social, Administração, Encargos Especiais, Urbanismo, Saneamento, Transporte, Legislativa e Segurança Pública, que, somados, representam 94% do orçamento municipal. Cabe ressaltar a Segurança Pública, que entrou no rol das funções com maiores dotações devido à aprovação da Lei Complementar nº 282/2025, que dispõe sobre o uso de arma de fogo pela divisão de elite da GM-RIO – Força Municipal, órgão da Guarda Municipal do Rio de Janeiro – GM-RIO.

O Anexo V mostra um resumo do orçamento de investimento das empresas e sociedades de economia mista municipais, com relevo especial para: Companhia Municipal de Limpeza Urbana - COMLURB, vinculada à Secretaria Municipal de Conservação e Serviços Públicos, R$ 512,92milhões; Companhia de Engenharia de Tráfego do Rio de Janeiro - CET-RIO, vinculada à Secretaria Municipal de Transportes, R$ 17,76milhões; e Empresa Pública de Saúde do Rio de Janeiro - RIOSAUDE, vinculada à Secretaria Municipal de Saúde, R$ 3,00 milhões, que, juntas, perfazem 99,79% dos investimentos das empresas estatais.

Destaca-se também como parte do Anexo V, o orçamento de investimento das empresas e sociedades de economia mista não dependentes, onde se sobressai a Companhia Municipal de Transportes Coletivos - CMTC RIO/MOBI-RIO, criada em 2021 com a finalidade de resolver os crônicos problemas do transporte público por ônibus, com investimentos da ordem de R$ 2,80 milhões, bem abaixo dos R$ 12,41milhões previstos para 2025.


4 – DEMONSTRATIVO DA RECEITA ESTIMADA E DA DESPESA FIXADA - ANEXO VI


Pudesse o orçamento ser resumido em apenas um demonstrativo para receita prevista e outro para despesa fixada, sem dúvida nos limitaríamos ao Anexo VI. Ele representa o tronco do qual deriva grande parte dos demais demonstrativos. Tanto maior o esmero na elaboração prévia destas duas peças, menor a necessidade de dispor de créditos adicionais durante o exercício financeiro. Aqui se cumpre o princípio orçamentário da especialização, que confere maior transparência ao processo orçamentário e inibe o excesso de flexibilidade na alocação dos recursos pelo Poder Executivo.

O Anexo VI apresenta o Quadro Geral da Receita, onde estão detalhadas todas as receitas a serem arrecadadas em 2026, segregando por orçamento fiscal e da seguridade social; por categoria econômica; por natureza da receita; e origem dos recursos.

Neste quadro, podemos destacar a Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública – COSIP, pela qual pretende-se arrecadar R$ 1,39 bilhões em 2026, em obediência a Lei nº 9.049, de 2025, que altera, acrescenta e revoga dispositivos da Lei nº 5.132, de 2009, que instituiu a citada contribuição.

No Quadro Geral da Despesa, as despesas estão dispostas em 2.901 créditos orçamentários, agregados em 376 ações, na forma de projetos, atividades e operações especiais. Os créditos orçamentários estão discriminados por órgão, unidade orçamentária e grupo de natureza da despesa.

Fazendo uma correlação com o PPA 2026/2029, das 376 ações, 223 possuem um ou mais produtos. As 376 ações estão distribuídas em 58 programas classificados como finalísticos, de gestão e outros, distribuídos por seis eixos temáticos, em consonância com o Projeto de Lei nº 1158/2025, que institui o Plano Plurianual do Município do Rio de Janeiro para o Quadriênio 2026 a 2029.

Ainda no Anexo VI temos a reserva de contingência com R$ 81 milhões, satisfazendo o limite mínino de 0,2% da receita corrente líquida projetada para 2026, no valor de R$ 39,93 bilhões. O referido limite está estabelecido no Art. 26 da Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2026.


5 – CONSOLIDAÇÃO DOS QUADROS ORÇAMENTÁRIOS - ANEXO VII


Apresenta-se a legislação referente à receita do Município, a legislação da despesa, os atos de alteração da estrutura organizacional e organogramas do Poder Executivo. Há um quadro com a codificação das fontes de recursos, que apresenta códigos numéricos e descrições das fontes, apresentando de forma mais transparente a origem dos recursos, em obediência a Portaria Conjunta STN/SOF nº 20/2021 e a Portaria STN nº 710/2021. Há quadros esparsos atinentes à Lei nº 4.320/1964, como a evolução da receita e da despesa nos últimos anos, a receita e aplicação de fundos especiais, e outros mais, baseados em variações do demonstrativo da despesa fixada. Há dois quadros importantes relativos à afetação de receitas para as áreas de educação (art. 212, caput, da Constituição Federal) e saúde (art. 198, § 2º, da Constituição Federal). Ainda que as vinculações mínimas de 25% para manutenção e desenvolvimento do ensino e os 15% para ações e serviços públicos de saúde refiram-se propriamente à execução do orçamento, os valores meramente previstos para 2026 neste projeto de lei, de 25,17% e 17,05%, respectivamente, ensejam a realização dessas obrigações por parte da Prefeitura. Nesta consolidação cabem ainda: o quadro demonstrativo da relação despesa de pessoal e receita corrente líquida, cuja previsão para 2026 é de 49,02%, abaixo, portanto, do limite de 60% estabelecido para os municípios (LRF, art. 19, inciso III) e abaixo, também, do limite previsto para 2025, que é de 52,20%; as categorias de programação financiadas com operações de crédito, informativo que trataremos no próximo item, no tema da dívida pública.

No Anexo VII é apresentada a relação das categorias de programação, cujos projetos estão desdobrados em produtos e subtítulos, sendo que as dotações estão alocadas especificamente nos projetos em detrimento dos subtítulos, contrariando o princípio da transparência.

Outro demonstrativo a ser destacado é o da projeção da relação entre despesas correntes e receitas correntes, em obediência ao inc. XVII, do § 1º, do Art. 10 da Lei 8.994/2025 (LDO 2026). A relação projetada entre despesas e receitas correntes ficou em 92,54 %, portanto, abaixo do limite máximo de 95%. Ademais, só nos resta esperar que após a execução orçamentária de 2026 o limite não seja ultrapassado, pois violará mandamento constitucional introduzido pela EC nº 109/2021.

Ainda no Anexo VII é apresentado o Orçamento Climático, discriminado por programa e ação. Neste demonstrativo o risco climático é classificado em quatro categorias: elevação do nível do mar, deslizamentos de encosta, inundações e ondas de calor. Não foi citada a legislação pertinente.


6 – ANEXOS DE METAS FISCAIS E DE RISCOS FISCAIS - ANEXOS VIII E IX


Os anexos VIII e IX são, a bem dizer, meras atualizações da Lei nº 8.994/2025 - Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO para 2026, ou seja, refazem determinados valores e metas que se tornaram obsoletos entre o envio da proposta de LDO, em 30 de abril, e o envio desta lei orçamentária anual. Os anexos de metas fiscais e riscos fiscais, em especial, são dois importantes instrumentos estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal para explicitação e controle das contas públicas.

No anexo de metas fiscais destacam-se, para 2026, o superávit primário de R$ 721,20 milhões e o resultado nominal de R$ 1,53 bilhões, que equivale a um aumento da dívida consolidada líquida de 2025 para 2026.

No que se refere à “regra de ouro” (Constituição Federal, art. 167, III e LRF, art. 12, § 2º), que visa a impedir, na soma geral, que despesas correntes, como pagamento de funcionários, despesas administrativas e juros sejam financiadas com operações de crédito. O Projeto de Lei a ratifica no demonstrativo da aplicação dos recursos a serem financiados com operações de crédito realizadas e a realizar. Prevê-se que no exercício financeiro de 2026 o montante das receitas de operações de crédito não será superior ao total das despesas de capital. Há estimativa de contratação de R$ 2.353.112.026,00 de operações de crédito, sendo que as despesas com investimento estão fixadas em R$ 4.834.575.662,00 e as despesas com inversões financeiras estão fixadas em R$ 25.944.665,00.

Já o anexo IX - demonstrativo de riscos fiscais e providências - tem por objetivo dar transparência aos possíveis eventos com potencial para afetar o equilíbrio fiscal do Município. São apresentadas as demandas judiciais em andamento com risco de ônus financeiro para a Cidade, as dívidas em processo de reconhecimento e outros passivos contingentes, nas áreas cível, trabalhista e fiscal. As ações judiciais contra as empresas públicas perfazem um total de R$ 2,23 bilhões. As dívidas em processo de reconhecimento somam R$ 16,85 bilhões, enquanto outros passivos contingentes totalizam R$ 3,60 bilhões.


7 – DIRETRIZES PARA ELABORAÇÃO DAS EMENDAS PARLAMENTARES

Com a entrada em vigor do novo Regimento Interno desta Casa Legislativa, por meio da Resolução da Mesa Diretora de nº 1.673/2025, de 10 de setembro de 2025, a Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira estabelece que os Exmos. Senhores Vereadores poderão fazer até dez emendas que criam ou alteram despesas orçamentárias, tendo como base o Quadro Geral da Despesa do Anexo VI do Projeto de Lei Orçamentária para 2026, de acordo com o Art. 304, § 1º, alínea b do novo Regimento. Além disso, cada Edil poderá alocar até R$ 1.000.000,00 (hum milhão de reais) para o total de suas emendas que criam ou alteram despesas orçamentárias, de acordo com o Art. 304, § 1º, alínea c do mesmo diploma regimental.

II - VOTO DA RELATORA


A proposta orçamentária apresentada por S.Ex^a. o Sr. Eduardo Paes atende aos requisitos formais de iniciativa e tramitação legislativa, e observa os parâmetros de clareza, precisão e unidade temática previstos na Lei Complementar Municipal nº 48/2000 e se enquadra nos critérios vigentes de finanças públicas e de apropriada técnica orçamentária.

Em vista disso, e no intuito de encetar o processo de tramitação deste importante instrumento de planejamento e controle para a Administração Pública Municipal, que seguramente receberá aperfeiçoamentos por parte desta Casa de Leis, tendo sempre como desígnio o bem maior para a Cidade, opinamos pelo parecer FAVORÁVEL.

III – CONCLUSÃOA Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira, em reunião realizada em 14 de outubro de 2025, aprovou o voto da Relatora, Vereadora Rosa Fernandes, FAVORÁVEL, ao Projeto de Lei nº 1364/2025 (Mensagem nº 18/2025), de autoria do Poder Executivo.