Texto Parecer (clique aqui)Da Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira ao Projeto de Lei nº 1791/2016 (Mensagem nº 150/2016) que “DISPÕE SOBRE AS DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS PARA O EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2017 E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”.
Autor: PODER EXECUTIVO
Relatora: Vereadora Rosa Fernandes
(FAVORÁVEL)
I - RELATÓRIO
Nos termos do disposto no inciso II, parágrafo único, do art. 258 da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro, S. Exa. o Prefeito Eduardo Paes enviou a este Poder Legislativo o Projeto de Lei, que nesta Casa recebeu o nº 1791, de 2016, Mensagem nº 150/2016, que “Dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício financeiro de 2017 e dá outras providências”. A Proposição está assim estruturada: disposições preliminares no Capítulo I, artigo 1º; prioridades e metas da administração pública municipal, Capítulo II; metas e riscos fiscais, Capítulo III; diretrizes gerais para o orçamento, Capítulo IV; disposições sobre alterações na legislação tributária, Capítulo V; disposições relativas à dívida pública municipal, Capítulo VI, e; disposições finais, Capítulo VII. Passemos então ao breve exame em cada uma de suas partes.
1. PRIORIDADES E METAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL
Em seu artigo 2º, caput, o P rojeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias afirma sua dependência estrutural em relação a dois outros importantes instrumentos de planejamento municipal que lhe são prévios: o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentável do Município do Rio de Janeiro – Lei Complementar nº 111, de 1º de fevereiro de 2011, e o Plano Plurianual 2014-2017 – Lei nº 5.686, de 10 de janeiro de 2014.
O parágrafo 1º deste artigo dispõe que na Lei Orçamentária a ser encaminhada à Câmara Municipal, em setembro próximo, o Poder Executivo destinará recursos não só para as ações discriminadas no Anexo de Metas e Prioridades mas igualmente para as demais ações de caráter continuado e cujos objetivos básicos sejam: a provisão dos gastos com o pessoal e encargos sociais; compromissos relativos ao serviço da dívida pública; as despesas indispensáveis ao custeio de manutenção da administração municipal; e a conservação e manutenção do patrimônio público.
Perfeitamente justificável dada dinâmica dos fatos cujo rebatimento no planejamento municipal é imprevisível, o parágrafo 2º, por sua vez, dá ao Administrador Público a possibilidade de rever as metas e prioridades aqui e agora estabelecidas, seja por envio de novas no período de discussão do Orçamento no final do ano, seja pela necessidade de ulteriores ajustes durante a execução financeira em 2017.
A um observador atento pode parecer à primeira vista que ao Projeto de Lei faltem as prioridades da administração, dado que não há grau de precedência de uma ação orçamentária sobre as demais, os projetos e as atividades contidas no Anexo de Metas e Prioridades estão em igual condição, não há ordenamento algum. Vale, no entanto, lembrar que este tem sido o entendimento do Poder Executivo pelo menos nos últimos oito anos. Até que advenha norma superior específica quanto ao tema, julgamos correto o procedimento adotado, já que as diversas disposições constitucionais e infraconstitucionais existentes não lhe jogam luz alguma.
2. METAS E RISCOS FISCAIS
O Capítulo III é composto por apenas dois artigos (artigos 3º e 4º) sobre os quais há pouco a dizer. Por dois motivos. O primeiro é que eles fazem referência a anexos, ou seja, se há observações a fazer, elas devem ser dirigidas aos dois Anexos referenciados nos §§ 1º e 3º do art. 4º da Lei Complementar nº 101, de 2000 – Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais. O segundo motivo é que estes mesmos anexos serão atualizados quando do envio da proposta orçamentária para o exercício financeiro de 2017. Sendo assim, julgamos mais apropriado e proveitoso realizar uma análise mais rigorosa naquele momento. Porém, antes de passar adiante, gostaríamos de fazer aqui uma breve anotação.
Segundo o Relatório do Anexo de Metas Fiscais, a Dívida Consolidada Bruta do Município cresceu quase 30% em termos nominais, de 31 de dezembro de 2014 a 31 de dezembro de 2015, ou seja, passou de 13,687 bilhões para 17,658 bilhões de reais. Isso se deu, segundo a Prefeitura, por conta da “correção dos saldos pelos respectivos indexadores (como IGP-DI e US$) e em decorrência da liberação das operações de crédito no exercício”. No entanto, e esta é uma boa notícia para o cidadão carioca, a meta prevista para 2016 da Dívida Pública Consolidada do Município, no Demonstrativo 3 - Das Metas Fiscais Atuais Comparadas com as Fixadas nos Três Exercícios Anteriores - passa, por força da Lei Complementar Federal 148/2014, para 12,060 bilhões de reais. Essa diminuição, de quase 32%, em termos nominais, de 2015 a 2016, explica grande parte do resultado nominal negativo esperado para 2016, de 5,448 bilhões.
Não propriamente vinculado ao estoque, mas ao fluxo do endividamento, merece também relevo os valores apresentados para metas de resultado primário neste mesmo demonstrativo. Para os exercícios financeiros de 2014, 2015, 2016 e 2017 foram previstos resultados primários negativos. Ou seja, as despesas não financeiras superariam em 2013, 2014 e 2015 (e de fato superaram) e superarão em 2016 e 2017 as receitas não financeiras. A justificativa está na execução das despesas primárias, especialmente as de capital, que estiveram e estarão em parte financiadas com receitas não primárias, como aquelas sobretudo oriundas de contratos de financiamento. Sabemos que resultados primários negativos persistentes tendem a significar aumento da dívida pública e que um grau de alavancagem financeira crescente da Cidade só se justifica na medida em que os investimentos custeados por operações de crédito que se processam no presente tragam melhorias reais a médio e longo prazos. Quanto a este aspecto, acreditamos que as escolhas realizadas por este Governo nos últimos anos foram acertadas. Ressalte-se também que a Prefeitura, hoje, conta com uma baixa relação dívida sobre receita corrente líquida e que já podemos esperar para 2018 e 2019, segundo o mesmo demonstrativo, resultados primários positivos.
3. DIRETRIZES GERAIS PARA O ORÇAMENTO
Este capítulo é o cerne da propositura, com 35 artigos (do Art. 5º ao 39) e algumas dezenas de incisos. Assim sendo, faremos algumas anotações sobre seus principais pontos.
Quanto ao artigo 9º. A Lei Orçamentária para 2017 a ser encaminhada à Câmara Municipal até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro de 2016 terá como composição básica: o texto da lei (inciso I); o quadro geral da receita dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade (inciso VIII) e; o quadro geral da despesa dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade (inciso X). Estes três componentes formam a base do orçamento, sendo que os demais resumos, quadros e demonstrativos são derivados dos quadros gerais da receita e da despesa. Este arranjo fixo é definido pela Lei Federal nº 4.320/1964 e por nossa Carta Federal.
O inciso XIII, último do caput deste artigo, agrega outros quadros demonstrativos sob o título de “consolidação dos quadros orçamentários”, que estão logo a seguir definidos no parágrafo primeiro, entre os quais destaco: despesa de pessoal e encargos sociais por Poder, comparada à receita corrente líquida, nos termos dos Artigos 19 e 20 da Lei Complementar nº 101, de 2000, e do art. 260 da Lei Orgânica do Município (inciso XII); aplicação anual dos recursos na manutenção e desenvolvimento do ensino nos termos do art. 212 da Constituição Federal e dos artigos 70 e 71 da Lei Federal nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, por Órgão, detalhando naturezas da receita e valores por categorias de programação, grupos de natureza da despesa e modalidade de aplicação (inciso XIII); aplicação anual do Município em ações e serviços públicos de saúde, por categoria de programação, grupos de natureza da despesa e modalidade de aplicação, conforme Emenda Constitucional nº 29, de 13 de setembro de 2000, e artigos 3º e 4º da Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012 (inciso XIV); categorias de programação a serem financiadas com recursos de operações de crédito realizadas e a realizar, com indicação da dotação, do grupo de natureza da despesa, da modalidade de aplicação e do orçamento a que pertencem (inciso XV) e; projetos, por categoria de programação, que forem desdobrados em produtos e subtítulos (Inciso XVI).
O parágrafo 2º deste mesmo artigo trata da Mensagem que acompanha proposta orçamentária a ser enviada ao Legislativo, cuja composição está também definida pela Lei Federal nº 4.320/1964. Todavia há uma diferença. Além dos relatórios qualitativos que procuram situar o orçamento dentro da política econômica e social do Governo e considerações sobre o desempenho financeiro da Prefeitura e outros informes de natureza técnica, como memória de cálculo da receita e demonstrativos da dívida fundada, obrigatórios por lei, há ainda outras informações com intuito de subsidiar o parlamento quando da análise do orçamento anual e que estão de certa forma sob a discricionariedade dos gestores públicos. Como exemplo, temos os demonstrativos do número de vagas escolares existentes e da respectiva expansão prevista, do número de leitos hospitalares ativados e dos respectivos aumentos previstos e do número de equipes dos Programas de Saúde da Família, enfim, e outras necessidades de informação que possam quiçá surgir na tramitação desta Lei de Diretrizes Orçamentárias por meio de emendas parlamentares.
Passo agora ao artigo 11 da Proposição, onde se afirma que o Projeto de Lei Orçamentária Anual - PLOA terá sua despesa discriminada pelos 11 (onze) incisos listados em sequência, os quais correspondem em grande parte às usuais classificações orçamentárias da despesa: classificação institucional, inciso I; funcional-programática, incisos II a IV; por esferas orçamentárias, inciso VII; por fonte de recursos, inciso VIII; classificação segundo a sua natureza, incisos IX, X e XI; e por fim, detalhamento da programação, incisos V e VI. Sucede, no entanto, que a rigor não há ainda no PLOA, pelo menos não houve nos últimos anos, discriminação de despesas por Subtítulo (inciso VI). Pode-se saber a despesa programada no Orçamento por qualquer entrada: Unidade Orçamentária, Função, Subfunção, Programa, Esfera, Fonte, enfim, mas não por Subtítulo. Há discriminação no sistema de controle orçamentário e financeiro do Município - FINCON na etapa de execução orçamentária, mas não na fase de planejamento e programação decorrentes de lei. Trata-se de uma limitação de plataforma computacional do Município, mas que não diminui o esforço levado a cabo até agora pela Secretaria de Fazenda para especificar a localização física das ações. Ressalte-se que embora a União adote procedimento diverso, não há norma legal impondo a discriminação da despesa por subtítulo nessa fase do ciclo orçamentário.
A Lei Orçamentária Anual para o exercício de 2017, pelo que dispõe o artigo 23 da Proposição em análise, conterá Reserva de Contingência que poderá ser utilizada tanto para abertura de créditos adicionais quanto para atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos imprevistos. Embora este artigo tenha sido objeto de polêmica e emenda nesta Casa nos últimos anos, o entendimento da Prefeitura quanto à questão está correto. Dão-lhe guarida, assim entendo, o art. 91 do Decreto-lei 200/67 (Redação dada pelo Decreto-lei nº 1.763, de 1980) e o art. 5º, inciso III, da Lei Complementar nº 101, de 2000.
Destacamos por fim, neste capítulo, a Seção V – Disposições sobre a Limitação Orçamentária e Financeira – especialmente por remeterem a temas caros ao Estado e da União nesta conjuntura de crises política e econômica. Diz o art. 35 em seu caput que “O Poder Executivo deverá elaborar e publicar, até trinta dias após a publicação da Lei Orçamentária para o exercício financeiro de 2017, cronograma anual de desembolso mensal, observando, em relação às despesas constantes desse cronograma, a austeridade necessária à obtenção das metas de resultado primário e nominal, em conformidade com o art. 8º da Lei Complementar nº 101, de 2000”. O artigo 36, por sua vez, estabelece critérios para limitação de empenhos das dotações orçamentárias e de movimentação financeira para atingir metas de resultado primário. São critérios claros e que estabelecem também prioridades de corte em eventual caso de restrição financeira, na proporcionalidade de recursos discricionários alocados pelo orçamento em: “outras despesas correntes”, “investimentos” e “inversões financeiras”. Não serão, contudo, assim diz o § 1º, objeto de limitação de empenho as despesas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, de precatórios judiciais e de obrigações constitucionais e legais.
4. DISPOSIÇÕES SOBRE ALTERAÇÕES NA LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA
As disposições contidas no projeto sobre alterações na legislação tributária (artigos 40 e 41) parecem sugerir um entendimento imperfeito, pois, afinal, na lei orçamentária consta uma (e não duas) estimativa de receita; assim também uma (e não duas) fixação da despesa. Bastaria, creio, fazer constar que na estimativa das receitas do projeto de lei orçamentária e da respectiva lei poderão ser considerados os efeitos de propostas de alterações legais em tramitação, indicando quais alterações, qual a receita adicional esperada e a fonte específica à despesa correspondente. No caso de não aprovação, ou aprovação parcial das alterações propostas, até 31 de dezembro de 2016, as dotações à conta das referidas receitas simplesmente não seriam executadas no todo ou em parte, conforme o caso.
5. DISPOSIÇÕES RELATIVAS À DÍVIDA PÚBLICA MUNICIPAL
Este capítulo está composto por um artigo somente, determinando o art. 43 que a Lei Orçamentária Anual garantirá recursos para pagamento da despesa com a dívida contratual e com o refinanciamento da dívida pública municipal, nos termos dos contratos firmados.
6. DISPOSIÇÕES FINAIS
Por fim, gostaríamos de por relevo ao art. 44 das disposições finais, que trata de hipótese comum no Brasil, mas, felizmente, não no município do Rio de Janeiro, qual seja, a da não aprovação da lei orçamentária anual no exercício financeiro anterior ao da sua vigência, dado o alargamento intencional ou acidental do processo de discussão e votação. Trata-se de uma situação não regulada pelo ordenamento jurídico cujo desenlace tem sido usualmente o de recorrer a Lei de Diretrizes Orçamentárias para discipliná-la. Assim, caso ocorra atraso na aprovação e sanção, expresso fica que o Poder Executivo estará autorizado a cumprir a programação enviada no projeto de lei do orçamento mediante a utilização mensal de 1/12 (um doze avos) para despesas correntes e 1/13 avos para as despesas de pessoal e encargos sociais. Aos investimentos em andamento será dada autorização para desembolso no ritmo próprio da intervenção contratada. Excetuam-se do limite aplicados às despesas correntes já citadas as programadas para as funções de assistência social, previdência social, saúde e educação, bem como aquelas relativas ao serviço da dívida, amortização, precatórios judiciais e despesas à conta de recursos vinculados, que serão executadas segundo suas necessidades específicas e o efetivo ingresso de recursos.
II - VOTO DO RELATOR
O teor da proposta de lei de diretrizes orçamentárias nesta ocasião apresentada por S.Exa. o Prefeito Eduardo Paes e que terá seus efeitos concretos no primeiro ano do próximo governo eleito atende às formalidades legais e se enquadra nos critérios vigentes de finanças públicas e de apropriada técnica orçamentária. Portanto, sem embargo das modificações que porventura possam se dar no decorrer de sua tramitação nessa Casa, voto pelo parecer FAVORÁVEL ao Projeto de Lei nº 1791/2016 (Mensagem nº 150/2016).
Sala da Comissão, 02 de maio 2016
Vereadora Rosa Fernandes
Relatora
III - CONCLUSÃO
A Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira, em reunião realizada em 02 de maio de 2016, aprovou o voto da Relatora, Vereadora Rosa Fernandes, FAVORÁVEL ao Projeto de Lei nº 1791/2016 (Mensagem nº 150/2016) que “Dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício financeiro de 2017 e dá outras providências”, de autoria do Poder Executivo.
Sala da Comissão, 02 de maio de 2016.
Vereadora Rosa Fernandes
Presidente
Vereador Rafael Aloisio Freitas
Vice-Presidente
Vereador Jorginho da S.O.S.
Vogal