JUSTIFICATIVA
O presente projeto de lei complementar busca regulamentar os repasses de recursos do Tesouro Municipal aos órgãos do Poder Legislativo, conforme o disposto no art. 168 da Constituição Federal, cujo teor in verbis é o seguinte:
“Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, §9º.”
Conforme referenciado, a proposta encontra fulcro no §9º do art. 165 da Carta Magna e, no âmbito do Município do Rio de Janeiro, no inciso X do art. 44 da Lei Orgânica.
Atualmente, na ausência de um diploma legal que regulamente o repasse de recursos, o que ocorre é que a previsão que consta na Lei Orçamentária Anual é dividida em 12 parcelas e este valor é destinado aos respectivos órgãos do Poder Legislativo (Câmara dos Vereadores e Tribunal de Contas), independentemente da arrecadação real do município e sujeito apenas a limitações que tomam por referência arrecadações passadas, conforme ocorre com o art. 29-A da Constituição Federal. Cumpre destacar que a Lei Orçamentária Anual trata de estimativas e, portanto, está sujeita a erros e imprecisões, tal qual o ocorrido em 2017, o que torna imperativo que os repasses de recursos feitos aos órgãos do Poder Legislativo levem em consideração não apenas a previsão orçamentária feita com um ano de antecedência, mas, sobretudo, a situação real em que se encontram as finanças municipais.
A inobservância deste ditame pode trazer graves consequências ao Município, uma vez que, em um cenário de frustração de receitas, o Poder Executivo será forçado a contingenciar, sozinho, o orçamento de áreas como saúde, educação, segurança e conservação, enquanto deverá manter, inalterados, os valores repassados à Câmara e ao Tribunal de Contas, os quais, certamente, também poderiam contribuir com o contingenciamento e dividir o ônus do período de crise.
Vale destacar que a regulamentação em questão em nada afeta a independência dos Poderes. Tal fato decorre da inexistência de discricionariedade do Poder Executivo no que tange aos repasses feitos ao Poder Legislativo, uma vez que esses são regidos unicamente por números concretos e objetivos: primeiro, a previsão orçamentária da LOA e, segundo, o valor arrecadado pelo Município até o momento da transferência.
O art. 2º reafirma a necessidade do repasse ser executado até o dia 20 de cada mês e determina que serão feitos em duodécimos na forma da lei em questão e respeitando as limitações impostas pelo art. 29-A da Constituição Federal.
O art. 3º define o valor padrão do duodécimo. O §1º do referido artigo trata das situações específicas onde o valor repassado irá diferir de tal valor padrão, sendo estas descritas nos artigos 2º, 4º, 5º e 6º. O §2º, por sua vez, determina que o repasse do mês de dezembro terá o valor padrão como base e apenas será limitado pelo teto constitucional disposto no artigo 2º, pois como a transferência é feita até o dia 20 e não há mês subsequente para que se faça o reajuste previsto no art. 5º, esta regra se mostra necessária.
O art. 4º estabelece um teto sobre o valor total repassado aos órgãos do Poder Legislativo visando impedir adiantamentos, adotando, como referência, o valor total que seria destinado pelo repasse ininterrupto do valor padrão de duodécimo.
O art. 5º, por sua vez, estabelece um teto ao valor total repassado a cada um dos órgãos do Poder Legislativo, com base na relação entre o valor de arrecadação previsto na LOA e o valor de fato arrecadado até o momento. Desta forma, o valor total a ser repassado irá acompanhar a arrecadação do Município, adequando as transferências à situação real das finanças municipais.
O art. 6º descreve o que ocorrerá caso a arrecadação municipal se recupere ao longo do ano, o que deverá ocasionar uma compensação aos órgãos do Poder Legislativo. Neste cenário, o Poder Executivo deverá repassar o valor que adeque o total recebido pelo Legislativo, em relação à previsão orçamentária, ao total arrecadado pelo Município, também em relação à previsão orçamentária. Neste caso, o Município deverá, caso necessário, fazer repasses superiores à 1/12 avos do orçamento, respeitando, porém, como limites, os limites dispostos nos artigos 4º e 5º.
O art. 7º, por fim, trata do momento em que deverá ser avaliado o patamar real de arrecadação que embasará o valor a ser transferido, além da publicidade que deve ser conferida a todos os dados empregados pelo Poder Executivo para o cálculo de tal valor.
Previsão alinhada, apesar de fundamentalmente distinta, à do presente projeto de lei já foi objeto de atenção de outro diploma legal, a Lei de Responsabilidade Fiscal. O seu art. 9º ditava aos Poderes Judiciário e Legislativo, e ao Ministério Público, a obrigação de efetuar as limitações de empenho e movimentações financeiras em caso de frustração de receita que ameaçasse o resultado primário ou nominal previsto no Anexo de Metas Fiscais, de acordo com os critérios dispostos na LDO. O §3º do referido artigo, por sua vez, conferia ao Poder Executivo a possibilidade de, no caso de inércia dos Poderes e do Ministério Público no que diz respeito às limitações expressas no caput, realizar a limitação dos valores financeiros segundo os critérios dispostos na LDO.
Tal parágrafo foi objeto de arguição de inconstitucionalidade, na ADIN nº 2.238-5, tendo o STF se manifestado a favor do pedido de medida cautelar para suspensão de eficácia do §3º do art. 9º. Cumpre ressaltar, porém, que o voto do ministro relator, o Sr. Ministro Ilmar Galvão, apontava outra direção, o indeferimento da medida cautelar:
“Art. 9º, §3º, que prevê a limitação, pelo Poder Executivo, de valores financeiros destinados aos Poderes Legislativo e Judiciário e ao Ministério Público, quando verificado que a realização da receita não comporta o cumprimento das metas, segundo os critérios estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.
Segundo a inicial, ocorre, aí, ofensa ao princípio da separação dos Poderes, que está ao amparo da norma do art. 60, §4º.
O mal entendido é patente. O que se tem não é interferência do Poder Executivo nos outros Poderes, mas providência destinada a prevenir os efeitos de inobservância de limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, pelos meios suscetíveis de serem utilizados pelo primeiro, ou seja, a limitação dos valores financeiros.”
Apesar da medida cautelar sustentar-se até os dias atuais, a Suprema Corte tem, em sucessivas decisões, prestigiado a necessidade de contingenciamento, por parte do Executivo, dos recursos destinados aos demais Poderes, usualmente na forma de duodécimos, em cenários de frustração de arrecadação. O caso mais recente trata do Estado do Rio de Janeiro, onde o Sr. Ministro Dias Toffoli concedeu medida cautelar em mandado de segurança nº 34.483, do qual era relator, em 22 de novembro de 2016, para conferir ao Poder Executivo a faculdade de descontar o valor a ser repassado ao Poder Judiciário em virtude da situação calamitosa da arrecadação. O conteúdo in verbis do voto segue abaixo:
“Nos moldes do que decidido cautelarmente no MS nº 31.671/RN, voto pelo deferimento parcial da medida liminar, assegurando-se ao Poder Judiciário do Estado do Rio de Janeiro o direito de receber, até o dia 20 (vinte) de cada mês, em duodécimos, os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, sendo facultado ao Poder Executivo do referido Estado-membro proceder ao desconto uniforme de 19,6% (dezenove inteiros e seis décimos por cento) da Receita Corrente Líquida prevista na Lei estadual nº 7.210/2016 (LOA) em sua própria receita e na dos demais Poderes e órgãos autônomos […]”
Cumpre destacar o dito pelo Sr. Ministro Teori Zavascki, que ao tratar do tema ressaltou:
“[…] A discussão, no fundo, é saber qual é a base de cálculo para o cálculo do duodécimo; se é o valor orçado, projetado;ou se é o valor efetivamente…”
A presente proposta, em linha com o dito pelo ministro, busca tomar a previsão orçamentária referência para o cálculo do duodécimo, devendo-se ajustar o referido valor à medida que se verifica a arrecadação real do ano em voga. Cabe destacar ainda a seguinte passagem do voto do Sr. Ministro Teori:
“Não faz sentido, no meu entender, que, diante de uma situação de acentuado déficit orçamentário, ou seja, em que a arrecadação, o desempenho, a realização do orçamento é muito inferior àquilo que foi projetado, que um determinado Poder - o Judiciário, ou o Legislativo, ou o Ministério Público - tenha seu duodécimo calculado por um valor irreal, que é o valor projetado, enquanto o outro Poder tenha não só que calcular seu duodécimo de modo diferente, mas piorado, porque, na medida em que se privilegia um, necessariamente o outro vai sofrer as consequências disso.”
O Sr. Ministro Ricardo Lewandowski, por sua vez, trata o tema sob a seguinte perspectiva:
“Nesta época de crise, em que há frustração de receita, este ônus deve ser compartilhado de forma isonômica por todos os Poderes.”
Cumpre, por fim, destacar que o presente projeto de lei não apenas caminha em direção à prudência fiscal e à adequação objetiva dos repasses duodecimais à realidade financeira do Município. Vai também ao encontro de um processo ainda mais rigoroso de apreciação das propostas orçamentárias pelo Poder Legislativo, uma vez que situações onde orçamentos superestimados são aprovados, conforme o ocorrido com a LOA de 2017, se tornarão mais escassas a medida que não mais terão suas consequências deletérias concentradas no Poder Executivo, mas sim divididas por todos.
Legislação Citada
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988
Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5o do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior:
I - 7% (sete por cento) para Municípios com população de até 100.000 (cem mil) habitantes;
II - 6% (seis por cento) para Municípios com população entre 100.000 (cem mil) e 300.000 (trezentos mil) habitantes;
III - 5% (cinco por cento) para Municípios com população entre 300.001 (trezentos mil e um) e 500.000 (quinhentos mil) habitantes;
IV - 4,5% (quatro inteiros e cinco décimos por cento) para Municípios com população entre 500.001 (quinhentos mil e um) e 3.000.000 (três milhões) de habitantes;
V - 4% (quatro por cento) para Municípios com população entre 3.000.001 (três milhões e um) e 8.000.000 (oito milhões) de habitantes;
VI - 3,5% (três inteiros e cinco décimos por cento) para Municípios com população acima de 8.000.001 (oito milhões e um) habitantes.
§ 1o A Câmara Municipal não gastará mais de setenta por cento de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus Vereadores.
§ 2o Constitui crime de responsabilidade do Prefeito Municipal:
I - efetuar repasse que supere os limites definidos neste artigo;
II - não enviar o repasse até o dia vinte de cada mês; ou
III - enviá-lo a menor em relação à proporção fixada na Lei Orçamentária.
§ 3o Constitui crime de responsabilidade do Presidente da Câmara Municipal o desrespeito ao § 1o deste artigo.
[...]
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
§ 3º O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.
§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
§ 9º Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto no § 11 do art. 166.
[..]
Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.
LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO
Art. 44 - Cabe à Câmara Municipal, com a sanção do Prefeito, legislar sobre todas as matérias de competência do Município e especialmente sobre:
I - sistema tributário, arrecadação e aplicação de rendas;
II - plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito e dívida pública;
III - políticas, planos e programas municipais, locais e setoriais de desenvolvimento;
IV - criação, organização e supressão de regiões administrativas e distritos no Município;
V - concessão de isenções e anistias fiscais e remissão de dívidas de créditos tributários;
VI- organização e funcionamento da Procuradoria Geral do Município, observado o disposto no art. 134, § 5º;
VII - organização do Tribunal de Contas do Município e de sua Procuradoria Especial;
VIII- criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas, observado o disposto no art. 107, inciso VI, alínea b;
IX-criação, extinção e definição de estrutura e atribuições das secretarias e órgãos da administração direta, indireta e fundacional do Município, observado o disposto no art. 107, inciso VI, alínea a;
X - matéria financeira e orçamentária;
XI - montante da dívida mobiliária municipal;
XII - normas gerais sobre a exploração de serviços públicos;
XIII - autorização para proceder à encampação, reversão ou expropriação dos bens de concessionárias ou permissionárias e autorizar cada um dos atos de retomada ou intervenção;
XIV - tombamento de bens móveis ou imóveis e criação de áreas de especial interesse;
XV - fixação e modificação do efetivo das guardas municipais previstas no art. 30, VII.
Atalho para outros documentos
Informações Básicas
| Código | 20180200071 | Autor | VEREADOR LEANDRO LYRA |
| Protocolo | 002251 | Mensagem | |
| Regime de Tramitação | Ordinária |  | |
| Projeto | |
Datas:
| Entrada | 05/08/2018 | Despacho | 05/11/2018 |
| Publicação | 06/04/2018 | Republicação | |
Outras Informações:
| Pág. do DCM da Publicação | 30 a 32 | Pág. do DCM da Republicação | |
| Tipo de Quorum | MA | | Arquivado | Sim |
| Motivo da Republicação | | Pendências? | Não |
Observações:
DESPACHO: A imprimir
Comissão de Justiça e Redação, Comissão de Administração e Assuntos Ligados ao Servidor Público, Comissão de Finanças Orçamento e Fiscalização Financeira.
Em 11/05/2018
JORGE FELIPPE - Presidente
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Comissões a serem distribuidas
01.:Comissão de Justiça e Redação
02.:Comissão de Administração e Assuntos Ligados ao Servidor Público
03.:Comissão de Finanças Orçamento e Fiscalização Financeira
Câmara Municipal do Rio de Janeiro
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