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Da Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira ao Projeto de Lei nº 1784/2020 (Mensagem nº 164/2020) que “DISPÕE SOBRE AS DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS PARA O EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2021 E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.”

Autor: PODER EXECUTIVO

Relatora: Vereadora Rosa Fernandes

(FAVORÁVEL)


I - RELATÓRIO

Nos termos do disposto no Inciso II, Parágrafo Único, do Art. 258 da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro, o Exmo. Sr. Prefeito envia Mensagem nº 164/2020 contendo projeto de lei recebido como de nº 1784, de 2020, que “Dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício financeiro de 2021 e dá outras providências”. A proposição está assim estruturada: disposições preliminares no Capítulo I; prioridades e metas da administração pública municipal, Capítulo II; metas e riscos fiscais, Capítulo III; diretrizes gerais para o orçamento, Capítulo IV; disposições sobre alterações na legislação tributária, Capítulo V; disposições relativas à dívida pública municipal, Capítulo VI, e; disposições finais, Capítulo VII. Sumariamente relato, a seguir, cada uma de suas partes.


1. PRIORIDADES E METAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL

Em seu Artigo 2º, caput, o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias afirma sua dependência estrutural em relação a dois outros importantes instrumentos de planejamento municipal que lhe são prévios: o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentável do Município do Rio de Janeiro – Lei Complementar nº 111, de 1º de fevereiro de 2011, e o Plano Plurianual 2018-2021 – Lei nº 6.317, de 16 de janeiro de 2018. A dependência estrutural se traduz no Anexo de Metas e Prioridades, que é parte integrante da lei de diretrizes orçamentárias para 2021.

O parágrafo 1º deste artigo dispõe que na Lei Orçamentária a ser encaminhada à Câmara Municipal, em setembro próximo, o Poder Executivo destinará recursos não só para as ações discriminadas no Anexo de Metas e Prioridades, mas igualmente para as demais ações de caráter continuado e cujos objetivos básicos sejam: a provisão dos gastos com o pessoal e encargos sociais; compromissos relativos ao serviço da dívida pública; as despesas indispensáveis ao custeio de manutenção da administração municipal; e a conservação e manutenção do patrimônio público. Perfeitamente justificável dada a dinâmica dos fatos cujo rebatimento no planejamento municipal é imprevisível.

O parágrafo 2º, por sua vez, dá ao Administrador Público a possibilidade de rever as metas e prioridades estabelecidas no citado Anexo, seja por envio de novas metas no período de discussão da Lei Orçamentária no final do ano, seja pela necessidade de ulteriores ajustes durante a execução orçamentária e financeira em 2021, com as devidas alterações no Plano Plurianual 2018-2021.

2. METAS E RISCOS FISCAIS

O Capítulo III é composto pelos artigos 3º e 4º. O Art. 3 º diz que integram a LDO dois anexos referenciados nos §§ 1º e 3º do Art. 4º da Lei Complementar nº 101, de 2000 – Anexo de Metas Fiscais e Anexo de Riscos Fiscais. O Anexo de Metas Fiscais é de suma importância pois estabelece as metas de resultado primário e nominal, dentre outras, além de ser referência, de acordo com o Art. 35 do Projeto de Lei em comento, para a confecção do cronograma anual de desembolso mensal (das despesas). O Anexo de Riscos Fiscais, a que se refere o Art. 4º, apresenta o rol de passivos contingentes segregados pelas áreas cível, fiscal e trabalhista, que poderão se materializar em 2021.

Antes de passar adiante, cabe fazer as seguintes observações. O Anexo de Metas Fiscais estima em R$ 32,415 bilhões a receita total para o próximo ano, montante igual ao da despesa fixada total. O referido anexo fixa uma meta de resultado nominal de cerca de R$ 1,318 bilhões, valor correspondente a um aumento significativo do endividamento líquido para 2021 em comparação com 2020. Quanto à meta de resultado primário, está previsto um robusto superávit de R$ 2,008 bilhões. A dívida consolidada bruta atingirá R$ 12,975 bilhões e a dívida consolidada líquida, R$ 12,912 bilhões. As metas citadas estão em valores correntes.

3. DIRETRIZES GERAIS PARA O ORÇAMENTO

O Capítulo IV é o cerne da propositura, com 35 artigos (do Art. 5º ao 39) e algumas dezenas de incisos. Assim sendo, faremos algumas anotações sobre seus principais pontos.

Quanto ao Artigo 9º, o Projeto de Lei Orçamentária para 2021, a ser encaminhado à Câmara Municipal até três meses antes do encerramento do exercício financeiro de 2020, terá como composição básica: o texto da lei (Inciso I); o quadro geral da receita dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social por categoria econômica e natureza da receita, segundo a origem dos recursos (Inciso VIII) e; o quadro geral da despesa dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social por Poder e Órgão, segundo as categorias de programação, grupos de natureza da despesa, fontes de recursos e modalidades de aplicação (Inciso XI). Estes três componentes formam a base do orçamento, sendo que os demais resumos, quadros e demonstrativos são derivados dos quadros gerais da receita e da despesa. Este arranjo fixo é definido pela Lei Federal nº 4.320/1964, balizando-se pela nossa Carta Federal.

O Inciso XII trata do mesmo tema do Artigo 16, sendo este mais completo ao determinar que terá destaque o orçamento de investimento das Empresas e Sociedades de Economia Mista, cuja despesa será detalhada em programas e ações, indicando se pertencem ao Orçamento Fiscal ou ao Orçamento da Seguridade Social.

O Inciso XIII, último do caput deste artigo, agrega outros quadros demonstrativos sob o título de “consolidação dos quadros orçamentários”, que estão logo a seguir definidos no parágrafo primeiro, entre os quais destaco: despesa de pessoal e encargos sociais por Poder, comparada à receita corrente líquida, nos termos dos Artigos 19 e 20 da Lei Complementar nº 101, de 2000, e do Art. 260 da Lei Orgânica do Município (Inciso XI); aplicação anual dos recursos na manutenção e desenvolvimento do ensino nos termos do Art. 212 da Constituição Federal e dos Artigos 70 e 71 da Lei Federal nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, por Órgão, detalhando naturezas da receita e valores por categorias de programação, grupos de natureza da despesa e modalidade de aplicação (Inciso XII); aplicação anual do Município em ações e serviços públicos de saúde, por categoria de programação, grupos de natureza da despesa e modalidade de aplicação, conforme Emenda Constitucional nº 29, de 13 de setembro de 2000, e Artigos 3º e 4º da Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012 (Inciso XIII); categorias de programação a serem financiadas com recursos de operações de crédito realizadas e a realizar, com indicação da dotação, do grupo de natureza da despesa, da modalidade de aplicação e do orçamento a que pertencem (Inciso XIV); estimativa e compensação da renúncia de receita, de acordo com o Art. 165, § 6º, da Constituição Federal (Inciso XVI) e; projetos, por categoria de programação, que forem desdobrados em produtos e subtítulos (Inciso XVII).
O parágrafo 2º deste mesmo artigo trata da Mensagem que acompanha proposta orçamentária a ser enviada ao Legislativo, cuja composição está também definida pela Lei Federal nº 4.320/1964. Todavia há uma diferença. Além dos relatórios qualitativos que procuram situar o orçamento dentro da política econômica e social do Governo e considerações sobre o desempenho financeiro da Prefeitura e outros informes de natureza técnica, como memória de cálculo das receitas, demonstrativos da dívida fundada e relação dos precatórios a serem liquidados em 2021, obrigatórios por lei ou por mandamento constitucional, há ainda outras informações com intuito de subsidiar o parlamento quando da análise do orçamento anual e que estão, de certa forma, sob a discricionariedade dos gestores públicos. Como exemplo, temos os demonstrativos do número de vagas escolares existentes e da respectiva expansão prevista, do número de leitos hospitalares ativados e dos respectivos aumentos previstos e do número de equipes dos Programas de Saúde da Família, enfim, e outras necessidades de informação que possam quiçá surgir na tramitação desta Lei de Diretrizes Orçamentárias por meio de emendas parlamentares.

Passo agora ao Artigo 11 da proposição, onde se afirma que o Projeto de Lei Orçamentária Anual - PLOA terá sua despesa discriminada pelos 11 (onze) incisos listados em sequência, os quais correspondem em grande parte às usuais classificações orçamentárias da despesa: classificação institucional, Inciso I; funcional-programática, Incisos II a IV; por esferas orçamentárias, Inciso VII; por fonte de recursos, Inciso VIII; classificação segundo a sua natureza, Incisos IX, X e XI; e por fim, detalhamento da programação, Incisos V e VI. Sucede, no entanto, que a rigor não há ainda no PLOA, pelo menos não houve nos últimos anos, discriminação de despesas por Subtítulo (Inciso VI). Pode-se saber a despesa programada no Orçamento por qualquer entrada: Unidade Orçamentária, Função, Subfunção, Programa, Esfera, Fonte, enfim, mas não por Subtítulo. Há discriminação no sistema de controle orçamentário e financeiro do Município - FINCON na etapa de execução orçamentária, mas não na fase de planejamento e programação decorrentes de lei. Trata-se de uma limitação de plataforma computacional do Município, mas que não diminui o esforço levado a cabo até agora pela Secretaria de Fazenda para especificar a localização física das ações. Ressalte-se que embora a União adote procedimento diverso, não há norma legal impondo a discriminação da despesa por subtítulo nessa fase do ciclo orçamentário.

A Lei Orçamentária Anual para o exercício de 2021, pelo que dispõe o Artigo 23 da proposição em análise, conterá Reserva de Contingência que poderá ser utilizada tanto para abertura de créditos adicionais quanto para atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos imprevistos. Este artigo tem sido objeto de polêmica e emenda nesta Casa nos últimos anos.

Cabe-nos destacar neste capítulo a Seção III – Vedações, que, no Artigo 29, proíbe a consignação na Lei Orçamentária de recursos para clubes e associações de servidores. No mesmo artigo é permitida a concessão de subvenção social a entidades privadas sem fins lucrativos nas áreas de assistência social, saúde e educação, que estejam registradas no Conselho Nacional de Assistência Social. De acordo com o regimento interno do referido conselho, só as entidades da área de assistência social devem obter o registro. Não faz sentido entidades das áreas de saúde e educação pleitearem o registro no citado conselho. É importante frisar que, de acordo com o § 4º do Artigo 29, a concessão de subvenção social à entidade sem fins lucrativos deve constar de lei específica.

Ressalta-se por fim, ainda neste capítulo, a Seção V – Disposições sobre a Limitação Orçamentária e Financeira – especialmente por remeterem a temas caros ao Estado e da União nesta conjuntura de crises política e econômica. Diz o Art. 35 em seu caput que “O Poder Executivo deverá elaborar e publicar, até trinta dias após a publicação da Lei Orçamentária para o exercício financeiro de 2020, cronograma anual de desembolso mensal, observando, em relação às despesas constantes desse cronograma, a austeridade necessária à obtenção das metas de resultado primário e nominal, em conformidade com o Art. 8º da Lei Complementar nº 101, de 2000”. O Artigo 36, por sua vez, estabelece critérios para limitação de empenhos das dotações orçamentárias e de movimentação financeira para atingir metas de resultado primário ou nominal. São critérios claros e que estabelecem também prioridades de corte em eventual caso de restrição financeira, na proporcionalidade de recursos discricionários alocados pelo orçamento em: “outras despesas correntes”, “investimentos” e “inversões financeiras”. Não serão, contudo, assim diz o § 1º, objeto de limitação de empenho as despesas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, de precatórios judiciais e de obrigações constitucionais e legais.

4. DISPOSIÇÕES SOBRE ALTERAÇÕES NA LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA

As disposições contidas no projeto sobre alterações na legislação tributária (Artigos 40, 41 e 42 do Capítulo V) parece sugerir um entendimento imperfeito, pois, afinal, na lei orçamentária consta uma (e não duas) estimativa de receita; assim também uma (e não duas) fixação da despesa. Bastaria, creio, fazer constar que na estimativa das receitas do Projeto de Lei Orçamentária e da respectiva lei poderão ser considerados os efeitos de propostas de alterações legais em tramitação, indicando quais alterações, qual a receita adicional esperada e a fonte específica à despesa correspondente. No caso de não aprovação, ou aprovação parcial das alterações propostas, até 31 de dezembro de 2020, as despesas relacionadas às referidas receitas não seriam executadas ou executadas parcialmente.


5. DISPOSIÇÕES RELATIVAS À DÍVIDA PÚBLICA MUNICIPAL

O Capítulo VI está composto por um único artigo (Art. 43), determinando que a Lei Orçamentária garanta recursos para pagamento da despesa com a dívida contratual e com o refinanciamento da dívida pública municipal, ou seja, que destine recursos para pagamento do serviço da dívida em 2021.

6. DISPOSIÇÕES FINAIS

Quanto ao Capítulo VII, gostaríamos de por relevo ao Art. 44, que trata de hipótese comum no Brasil, mas, felizmente, não no município do Rio de Janeiro, qual seja, a da não aprovação da lei orçamentária anual no exercício financeiro anterior ao da sua vigência, dado o alargamento intencional ou acidental do processo de discussão e votação. Trata-se de uma situação não regulada pelo ordenamento jurídico cujo desenlace tem sido usualmente o de recorrer a Lei de Diretrizes Orçamentárias para discipliná-la. Assim, caso ocorra atraso na aprovação e sanção, expresso fica que o Poder Executivo estará autorizado a cumprir a programação enviada no projeto de lei do orçamento mediante a utilização mensal de um doze avos (1/12) para despesas correntes e de um treze avos (1/13) para as despesas de pessoal e encargos sociais. Aos investimentos em andamento será dada autorização para desembolso no ritmo próprio da intervenção contratada. Excetuam-se do limite aplicado às despesas correntes já citadas, as programadas para as funções de assistência social, previdência social, saúde e educação, bem como aquelas relativas ao serviço da dívida, amortização, precatórios judiciais e despesas à conta de recursos vinculados, que serão executadas segundo suas necessidades específicas e o efetivo ingresso de recursos. Cabe, no entanto, uma observação: serviço da dívida inclui juros, encargos e amortização da dívida, sendo desnecessário mencionar amortização.

Por fim, o Art. 48, cuja diretriz foi introduzida pelo Poder Executivo na LDO do atual exercício financeiro, estabelece ordem de prioridade para a execução orçamentária, a ser obedecida pelos órgãos do Poder Executivo. São seis as prioridades a serem observadas: despesas com pessoal e encargos sociais, dívida pública, precatórios e sentenças judiciais, obrigações tributárias e contributivas, concessionárias de serviços públicos e compromissos decorrentes de contratos plurianuais.


II - VOTO DA RELATORA

O voto está dividido em tópicos para melhor expor nossa análise crítica.

1. ASPECTOS GERAIS

Causa estranheza um projeto de lei de diretrizes orçamentárias adentrar na disciplina do processo legislativo, mencionando obviedades sem eficácia alguma, pois meramente transcrevem regras que têm sua eficácia originária na Constituição Federal ou no Regimento Interno da Câmara, como é o caso dos Arts. 31 e 34, respectivamente. Ademais, também as regras da legislação financeira geral não carecem de serem transcritas em lei de diretrizes orçamentárias para terem eficácia, como vemos em vários dispositivos da proposição.

Quanto ao aspecto formal do Projeto de Lei em análise, cabe duas pequenas observações. As disposições dos Arts. 26, 27 e 28, da subseção IV, da seção II do Capítulo IV, que tratam de precatórios e sentenças judiciais, deveriam fazer parte das Disposições Relativas à Dívida Pública Municipal (Capítulo VI). Quanto ao Art. 45, que trata do controle das despesas com pessoal, que deveria constar na subseção III (Disposições Relativas às Despesas com Pessoal e Encargos Sociais), da seção II, do Capítulo IV e não nas Disposições Finais (Capítulo VII).


2. EMPRESA ESTATAL EXCLUÍDA DO ORÇAMENTO

O Art. 13 estabelece que os orçamentos fiscal e da seguridade social compreenderão as empresas e sociedades de economia mista em que o Município detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, e o Art. 16 que o orçamento de investimento dessas entidades será destacado e sua despesa será detalhada em programas e ações, com indicação do orçamento a que pertencem. No entanto, e novamente recorro ao orçamento em execução no exercício corrente, a Companhia de Desenvolvimento Urbano da Região do Porto – CDURP não tem seus investimentos destacados como quer a Constituição Federal, art. 165, §5º, II, nem sua despesa é detalhada em programas e ações. Portanto, está claro no dispositivo constitucional que os investimentos de empresa estatal não dependente têm que constar nos orçamentos anuais do ente financiador.

3. RESERVA DE CONTINGÊNCIA

É de suma importância reiterar os comentários expostos no parecer à LDO 2020, no que diz respeito à reserva de contingência. Esta vem sendo recorrentemente utilizada no processo de abertura de créditos adicionais suplementares com o intuito de anular as dotações de emendas parlamentares, reforçando outras ações de interesse do Poder Executivo. Esta prática nociva impede a execução das emendas aprovadas nesta Casa de Leis. O processo começa com um decreto de abertura de crédito suplementar anulando, dentre outras, as dotações das ações oriundas de emendas parlamentares, reforçando ações do Poder Executivo e, principalmente, a reserva de contingência. Posteriormente, publica-se o decreto que estabelece o detalhamento da despesa, ignorando sumariamente as ações derivadas das emendas parlamentares. No nosso entendimento, de acordo com o Art. 5º, inciso III, alínea b da Lei Responsabilidade Fiscal, a reserva de contingência tem que ser utilizada para o estrito atendimento de passivos contingentes e riscos fiscais não previstos, e não para a abertura de créditos adicionais suplementares destinando recursos que não estejam relacionados a cobertura de passivos contingentes. Ou o entendimento do Poder Executivo é que a realização de despesa relacionada à emenda parlamentar representa risco fiscal não previsto.

Ainda em relação ao assunto tratado no parágrafo anterior, cabe-nos destacar a ausência de dispositivo na Lei Orgânica do Município que trata do Orçamento Impositivo. Já em vigor na União, tal imposição decorre da Emenda Constitucional nº 86, de 17 de março de 2015, que trata da obrigatoriedade da execução de emendas parlamentares de diversas modalidades ao orçamento federal.
4. ANEXO DE METAS FISCAIS

O Anexo de Metas Fiscais estima em R$ 32,415 bilhões a receita total para o próximo ano, montante igual ao da despesa fixada total. Comparando-se com a receita total estimada para 2020, houve uma redução de 1,25%. Mesmo com tal redução, subentende-se que itens da receita estão superestimados para o ano de pós crise de uma pandemia de proporções gigantescas, com reflexos na economia do município.

O Anexo em referência fixa a meta de resultado nominal em R$ 1,318 bilhões, valor correspondente ao aumento do endividamento líquido para 2021 em comparação com 2020. Esta meta deve ser alterada quando do envio da Lei Orçamentária para o próximo exercício financeiro, prejudicando nossa análise sobre o endividamento do Município. Contudo, a nível de comparação, para o corrente exercício financeiro a meta de resultado nominal (revisada) é um aumento do endividamento líquido, desta feita de cerca de R$ 1,128 bilhões. Então, fica a dúvida: como o endividamento líquido pode crescer mais de R$ 2,4 bilhões em dois anos e a dívida consolidada bruto cair de R$ 14,111 bilhões para R$ 12,975 bilhões, comparando-se 2020 com 2021?

Quanto à meta de resultado primário proposta para o exercício de 2021, superavitária em cerca de R$ 2,008 bilhões, quando analisada conjuntamente com a fixada para o corrente exercício financeiro, positiva em R$ 1,957 bilhão, indica uma tendência de superávits primários que vem ocorrendo desde 2018, quando alcançou R$ 102 milhões. Contudo, os sucessivos superávits primários não estão garantindo o pagamento do serviço da dívida do município, haja vista a suspensão, em 2019, do pagamento da dívida com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES.

É cediço que o município passa por severa crise na área da saúde, crise esta de abrangência nacional, devido a pandemia do coronavírus, que, por sua vez, terá reflexos na situação econômico-financeira do município em 2021. Portanto, parece ousada a meta de resultado primário e modesta a meta de resultado nominal para o próximo ano.

5. ANEXO DE RISCOS FISCAIS

Quanto ao Anexo de Riscos Fiscais, causa perplexidade alguns passivos contingentes e paira a dúvida se, futuramente, o Tesouro Municipal terá condições de arcar com tais passivos. Podemos citar: as demandas judiciais, que saltaram de R$ 261 milhões em 2020 para R$ 810 milhões em 2021; as dívidas em processo de reconhecimento, que saltaram de R$ 2,759 bilhões em 2020 para R$ 27,860 bilhões em 2021, onde se destacam: Administração Direta – Ações Judiciais no montante de R$ 24,114 bilhões e RIOURBE – Ações Judiciais na Área Cível no montante de R$ 2,889 bilhões; e, por último, outros passivos contingentes, onde se destaca a Administração Direta – Contingências Cíveis, da ordem de R$ 12,420 bilhões.

Quanto a dívida em processo de reconhecimento do Fundo Municipal de Saúde, da ordem de R$ 300 milhões, acreditamos que grande parte derive de despesas sem prévio empenho.

6.ANEXO DE METAS E PRIORIDADES

Primeiramente, cabe uma observação em relação as partes deste anexo que são apresentadas pela Câmara Municipal e Tribunal de Contas do Município. Os citados órgãos sempre apresentaram seus anexos de forma diversa do modelo apresentado pelo Poder Executivo, o que dificulta a análise das metas a serem atingidas pelo Poder Legislativo e pela Corte de Contas.

Quanto ao Anexo de Metas e Prioridades do Poder Executivo para 2021, este segue o modelo do Plano Plurianual 2018/2021, apresentando sete eixos de atuação, que são as áreas de resultado, que, por sua vez, se desmembram em programas e ações que apresentam metas físicas. Tal modelo de divisão por áreas de resultado é utilizado desde o governo anterior. Provavelmente, este anexo será atualizado e enviado junto com o projeto da lei orçamentária para 2021.

É importante observar o caput do Art. 2º do Projeto de Lei em análise, que determina que as metas e prioridades devem observar as disposições do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentável, aprovado pela Lei Complementar nº 111, de 2011, porém, o Projeto de Lei é omisso quanto ao encaminhamento de demonstrativo desta compatibilidade.

Ainda quanto ao anexo em referência, outros assuntos poderiam ser abordados em nosso voto, mas deixaremos para futura análise do Relatório de Gestão e Avaliação do Plano Plurianual 2018/2021 – exercício 2021.

Sem mais, concluímos que a proposta de Lei de Diretrizes Orçamentárias apresentada, referente ao primeiro ano da próxima gestão municipal, deve receber parecer FAVORÁVEL, apesar dos óbices acima citados e sem embargo das modificações que porventura possam se dar no decorrer de sua tramitação nessa Casa de Leis.


III - CONCLUSÃO


A Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira, em reunião realizada em 4 de maio de 2020, aprovou o voto da Relatora, Vereadora Rosa Fernandes, FAVORÁVEL, ao Projeto de Lei nº 1784/2020 (Mensagem nº 164/2020) que “Dispõe sobre as Diretrizes Orçamentárias para o exercício financeiro de 2021 e dá outras providências”, de autoria do Poder Executivo.