Da Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira ao Projeto de Lei nº 383/2017 (Mensagem nº 23/2017), que dispõe sobre o Plano Plurianual para o quadriênio 2018/2021.
Autor: Poder Executivo
Relatora: Vereadora Rosa Fernandes
(FAVORÁVEL)
I – RELATÓRIO
Vem-nos proposta de lei instituidora do Plano Plurianual para o quadriênio 2018/2021, contendo nove anexos, dentre estes um que fixa as metas e prioridades para o exercício de 2018, complementando a Lei nº 6.229, de 28/07/17, que estabeleceu as diretrizes orçamentárias para aquele exercício financeiro.
Propõe o art. 5º que anualmente seja elaborado relatório de acompanhamento e avaliação do Plano, a ser enviado à Câmara Municipal até 15 de abril, do qual constarão demonstrativo dos programas com informações físicas e financeiras e dos índices alcançados por cada indicador; demonstrativo da execução física das metas das ações de cada programa; e um demonstrativo dos resultados alcançados nas assim chamadas iniciativas estratégicas.
Pretende-se que a exclusão ou alteração de programas propostos, ou a inclusão de novos, sejam realizadas por via de lei específica ou revisora de iniciativa do Poder Executivo. O art. 8º menciona um demonstrativo especial a integrar, seja lei de diretrizes orçamentárias, seja lei orçamentária anual, na hipótese de inclusão, exclusão ou alteração das ações constantes do Plano Plurianual hora proposto, mas menciona dispositivos legais orgânicos que tratam de requisitos de emendas aos projetos de lei acima referidos. O sentido geral, assim, é que o Plano Plurianual possa ser alterado pelos seus instrumentos operacionais, que são as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual.
Vem proposto (art. 9º) também que o Poder Executivo possa alterar, por ato próprio seu, elementos integrantes do Plano depois de aprovado por lei, quais sejam indicadores de programas, metas por área de resultado, produtos e respectivas metas físicas.
O valor total do Plano encaminhado a esta Casa é de cerca de R$ 119 bilhões, expressos em reais médios de 2018, distribuídos por sete áreas de resultado e mais uma dita “Outros Programas”, onde estão alocados os órgãos do Poder Legislativo, previdência e operações especiais das quais não são gerados produtos, não contribuem para a manutenção das ações de governo e não geram contraprestação direta sob a forma de bens e serviços. Esta oitava área de resultado, dita “Outros Programas”, consumirá cerca de 29 % do total dos recursos do Plano. Marque-se que os órgãos do Poder Legislativo estão representados no Anexo II, que trata de diretrizes e metas por área de resultado, com um demonstrativo intitulado “diretrizes orçamentárias 2018 a 2021”, que discrepa por completo do Anexo em que se insere. E no Anexo IX, que trata de metas e prioridades para o exercício de 2018 e é peça destinada a complementar as diretrizes orçamentárias para citado exercício financeiro, aprovadas pela Lei nº 6.229/17, os órgãos do Legislativo participam com o mesmíssimo demonstrativo supracitado, o que discrepa ainda mais.
Estão estabelecidas diretrizes e metas para cada uma das sete áreas de resultado em que foi dividida a administração pública municipal, excluída a oitava área conforme acima relatado. Nada obstante a associação semântica espacial trazida pela infeliz escolha da palavra “área”, trata-se na verdade de grandes setores funcionais da administração. E há outra adversidade a ser relatada, em virtude de confusão vocabular: apesar do mesmo nome, as metas das áreas de resultado se referem à coisa diferente das metas das ações e produtos, tratadas no art. 4º, V, da proposta. As metas para as áreas de resultado são todas para 2020, quando a vigência do Plano é quadrienal, até 2021.
O conceito do Plano proposto é de que as áreas de resultado são integradas por programas estratégicos e complementares, que por sua vez são compostos por ações. Segue ainda uma linha conceitual de que uma mesma ação gere diferentes produtos, e assim as metas físicas estão estabelecidas por produto, e não por ação. Ações e produtos são anualmente especificados em diretrizes orçamentárias, e as primeiras, e somente elas, recebem dotação financeira no orçamento anual. A distribuição da dotação da ação entre os distintos produtos é lacuna não tratada no modelo conceitual do Plano proposto.
Leitura mesmo que superficial dos programas propostos detecta algumas ambiguidades e obscuridades conceituais no estabelecimento de seus indicadores de acompanhamento, que ora se confundem com metas de áreas de resultado, ora com metas físicas de ações.
Os programas e diretrizes estabelecidos na Lei Complementar nº 111, de 01/02/2011, que instituiu o Plano Diretor, não são mencionados.
II - VOTO DA RELATORA
O Plano proposto busca dar um direcionamento programático e estratégico à administração municipal, que, entretanto, conta com uma estrutura departamentalizada verticalmente por competências. Assim, não se estabeleceram os responsáveis pelo atingimento das metas por área de resultado, tampouco os responsáveis gerenciais pelos resultados dos programas, que estão desenhados na estrutura setorial estanque da Prefeitura, em detrimento de sinergias de processos intersetoriais. O órgão executor dos produtos das ações, conforme estabelecido em lei de diretrizes orçamentárias (anexo de metas e prioridades), não foge deste cenário setorial estanque da administração municipal.
Entendemos as dificuldades em tratar de modo homogêneo, claro e transparente, conceitos tais como indicadores (de programas) e metas (de ações), mais ainda quando se introduz conceito diverso com nome idêntico (meta por área de resultado). O Plano Plurianual proposto apresenta valor total de cerca de R$ 119 bilhões, o que equivale a um valor médio anual, para o quadriênio, de cerca de R$ 30 bilhões. Sabemos, no entanto, que a receita corrente líquida do Município patina em torno de R$ 20 bilhões já há dois anos, e as receitas de capital, seja por transferência da União, seja por operação de crédito, já não fluem como fluíram nos tempos dos dois anteriores Planos.
Merece também ressalva a omissão dos programas e diretrizes estabelecidos no Plano Diretor aprovado pela Lei Complementar nº 111/11. Perde-se assim a oportunidade de compatibilização e realização de um processo permanente de planejamento do qual devem fazer parte o PPA e o Plano Diretor Decenal, que deve servir de base.
Considero que os órgãos do Legislativo perderam o ensejo de apresentarem suas metas e prioridades para o exercício de 2018, de forma passível de monitoramento por terceiros interessados e compatível com o restante do Plano. O demonstrativo proposto não apresenta metas físicas específicas para 2018, e nem índices para aferição de desempenho.
Ressalvo ainda, no pormenor, que foi desconsiderada a Lei nº 5.225, de 05/11/10, que escalonou ao longo de dez anos a implantação do turno único na rede de ensino municipal, seja de educação infantil, seja de ensino fundamental. O Plano proposto tem uma meta, na área de resultado “Capital Humano na Formação do Carioca”, de “expandir para 45% o percentual de matrículas em tempo integral na rede pública municipal até 2020”. O mesmo percentual é apresentado como índice esperado para 2021 para um dos indicadores do programa 0501-“Rio Escola Integral”. Este programa tem uma ação 1111-“Construção de escolas em tempo integral”, cuja meta é construção de 16 unidades em 2018 e nada mais até o fim do Plano e uma ação 2211-“Implantação de escolas em tempo integral”, cuja meta é de implantar 3 unidades em cada um dos quatro anos de vigência do Plano. Muito pouco, não podemos perder a oportunidade de universalizar o turno único até o fim deste Plano, em obediência ao comando legal.
Outra universalização que não podemos perder a oportunidade de realizar é da atenção primária à saúde em todo o território da Cidade. O programa 0330 -“Atenção primária à saúde”, tem um índice esperado para 2021 de 72% da taxa de cobertura da estratégia de saúde da família, pífio diante dos atuais 70% de taxa de cobertura. O programa apresenta uma ação 1887 cuja meta é construir ou reformar 40 unidades de saúde da família até 2021. A área de resultado “Saúde Preventiva e Emergência Social” apresenta uma meta de “ter 100% de cobertura da equipe saúde da família em bairros com Índice de Desenvolvimento Social menor que 0,55, até 2020”. Isso me parece uma inversão do comando constitucional, que quer a universalização da saúde pública e a atuação dos agentes privados de saúde de forma complementar e optativa. Perder a oportunidade de universalizar ao menos a atenção básica em todo território municipal, e não somente em bairros com baixo desenvolvimento social, põe a administração pública trabalhando de forma complementar à saúde privada, ofertando saúde onde as empresas não conseguem vender seus produtos. Além de sonegar direitos de residentes em bairros sem cobertura de atenção primária pública universal, principalmente a população de idosos, reféns de mau atendimento pelos operadores privados de saúde, e de enclaves de assentamentos humanos irregulares.
Uma terceira universalização que o Plano desfavorece é da regularização urbanística em todo o território da Cidade. A área de resultado “Território Descentralizado, Inclusivo e Conectado” apresenta metas de beneficiar 21 favelas em Áreas de Especial Interesse Social (AEIS) com obras de urbanização e 100.000 domicílios com procedimentos de regularização urbanística e fundiária. Infelizmente, os efeitos sinérgicos positivos destas três universalizações serão adiados.
Feitas estas observações, que estão longe de representar óbice substancial a sua discussão, aperfeiçoamento e aprovação, voto FAVORÁVEL ao projeto.