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Da Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira ao Projeto de Lei nº 628/2021 (Mensagem nº 32/2021), que “dispõe sobre o Plano Plurianual para o quadriênio 2022/2025”.

Autor do Projeto: Poder Executivo

Relatora: Vereadora Rosa Fernandes

(FAVORÁVEL)

Vem a esta Comissão o Projeto de Lei nº 628/2021, por meio da Mensagem nº 32/2021, que dispõe sobre o Plano Plurianual para o quadriênio 2022/2025, para que seja analisado em conformidade com o art. 165 da Constituição Federal e o art. 254 da Lei Orgânica do Município.

O Plano Plurianual 2022/2025 está estruturado de acordo com os seguintes Anexos:

1 - Anexo I – Objetivos Centrais e Princípios de Atuação do Governo;

2 - Anexo II – Diretrizes e Metas por Tema Transversal;

3 - Anexo III – Programas Estratégicos por Tema Transversal;

4 - Anexo IV – Temas Transversais;

5 - Anexo V – Programas por Fonte de Recurso;

6 - Anexo VI – Programas por Categoria Econômica;

7- Anexo VII – Programas por Tema Transversal; e

8 - Anexo VIII – Programas e Ações por Tema Transversal.

Os Temas Transversais, em substituição as antigas Áreas de Resultado dos Planos Plurianuais pretéritos de autoria do atual Prefeito, são em número de seis, quais sejam: Longevidade, Bem-Estar e Território Conectado; Igualdade e Equidade; Desenvolvimento Econômico, Competitividade e Inovação; Mudanças Climáticas e Resiliência; Cooperação e Paz; e Governança.

O Anexo I apresenta os dezessete objetivos centrais e seis princípios de atuação do Governo, que são as diretrizes para o quadriênio 2022/2025. Dentre os objetivos centrais, podemos destacar: “recuperar e restaurar a qualidade dos serviços públicos prestados no município, sobretudo nas áreas da Saúde, Educação e Transportes – com foco em fazer voltar a funcionar a infraestrutura e os equipamentos já existentes”. Quanto aos princípios de atuação do Governo, destaca-se “a inclusão social, territorial, econômica e educacional, oportunizando condições de desenvolvimento pleno de direitos e deveres que resgatam o senso de humanidade e cidadania”.

O Anexo II apresenta as diretrizes e metas por Tema Transversal, sendo que as metas apresentadas são, por vezes, abstratas. Como exemplo, podemos citar o tema transversal Longevidade, Bem-Estar e Território Conectado, que apresenta como diretriz “recuperar e ampliar a cobertura de atenção primária a partir da estratégia de saúde da família”. Para esta diretriz é apresentada a meta de ampliar para 70% a cobertura de Saúde da Família até 2024, garantindo a cobertura de 100% nas áreas de maior vulnerabilidade. Neste caso, não foi apresentado o quantitativo de equipes de saúde da família que será contratado até 2024, nem o quantitativo de novas clínicas da família necessário para atender 100% das áreas de maior vulnerabilidade.

O Anexo III apresenta os programas estratégicos por Tema Transversal. Os programas estratégicos se distinguem dos programas complementares, por proporem resolver problemas ou demandas da população não abrangidos pelos programas complementares, sendo um dos motivos para que os produtos das ações que compõem os programas estratégicos sejam melhor elaborados, com metas factíveis e indicadores dos programas que meçam com precisão se os objetivos gerais estão sendo atingidos.

Temos na sequência o Anexo IV, que evidência as despesas estimadas para os quatro anos de vigência do novo PPA, por Tema Transversal. Destacam-se: Outros Programas, com despesas estimadas em R$ 42.199.018.813,00; Longevidade, Bem-estar e Território Conectado, com despesas estimadas em R$ 37.709.969.499,00; e Igualdade e Equidade, com despesas estimadas em R$ 37.573.426.986,00.

Quanto ao Anexo V, que demonstra os programas por Fonte de Recurso, expondo as despesas estimadas dos programas estratégicos, complementares e de outros tipos, financiadas com recursos do tesouro ou de outras fontes. Observa-se o baixo financiamento dos programas estratégicos com recursos de outras fontes (R$ 2.184.257.076,00), em comparação com o financiamento de recursos do tesouro (R$ 24.228.178.171,00). Já em relação aos programas complementares, a diferença se acentua ainda mais: R$ 6.780.987.331,00 e R$ 73.468.661.740,00. Por último, quanto aos cinco programas que não são estratégicos nem complementares, ocorre um certo equilíbrio, pois as despesas com recursos do tesouro estão próximas das despesas financiadas com recursos de outras fontes.

Analisando o Anexo VI, que apresenta as despesas dos programas por Categoria Econômica (despesas corrente e de capital) para os quatro anos do PPA, podemos tirar algumas conclusões. A primeira é que alguns valores estimados são janelas orçamentárias, que não exprimem o real custo do programa para os quatro anos de vigência do PPA. Como exemplos, podemos citar o programa estratégico Territórios Sociais (nº 0516), cujo valor para despesas correntes é de R$ 3.995,00. Outro exemplo é o programa estratégico Avenida Brasil (nº 0604), cujo valor para despesas correntes é de R$ 8.491,00, apesar de, neste caso, a maior parte das despesas se concentrar em investimentos, que foram estimados em R$ 218.361.602,00, ficando muito abaixo do necessário para conclusão da obra do BRT Transbrasil.

Outro ponto que chama a atenção no Anexo VI é o baixo valor total das despesas de capital (R$ 5.198.260.843,00), para os quatro anos de vigência do PPA, em comparação com o valor total das despesas correntes (R$ 36.768.363.394,00), chegando-se a conclusão de que serão feitos baixos investimentos no município após o período de pandemia do coronavírus (2020-2021).

O Anexo VII apresenta os programas estratégicos e os programas complementares por Tema Transversal, em dois grupos, com o custo estimado (em reais médios de 2022) para cada programa, correspondendo aos quatro anos de vigência do PPA, e o custo total por Tema Transversal.

Por último, o Anexo VIII que apresenta os programas e seus indicadores por Tema Transversal. Apresenta, também, as ações e metas necessárias para atingir os objetivos dos programas, sendo o principal anexo e, portanto, o mais detalhado dos oito apresentados. Cabe ressaltar que o Anexo VIII não apresenta o Órgão Executor de cada ação, que será apresentado no Anexo IX, que não faz parte da estrutura do PPA e não será relatado neste parecer por ser um anexo da Lei Orçamentária para 2022.

Após breve análise da estrutura do PPA 2022/2025, passo ao voto de minha autoria.

Inicialmente, podemos fazer um balanço dos programas apresentados no PPA 2022/2025. São apresentados 40 programas complementares, sendo que apenas 23 apresentam indicadores. Quanto aos programas estratégicos, em número de 54, apenas 3 não apresentam indicadores. Isto demonstra a importância dada a análise da efetividade dos programas estratégicos em comparação com os complementares. Já os denominados outros programas, em número de 4, não apresentam indicadores.

Procurando fazer uma análise construtiva do PPA, cabe apontar alguns pontos positivos quanto aos seus objetivos e deficiências relacionadas à sua estrutura.

Quanto aos pontos positivos, podemos ressaltar a preocupação da nova gestão com as classes sociais menos favorecidas, traduzindo-se em programas estratégicos e complementares. Como exemplos, podemos citar: o programa estratégico (nº 0621) Aprendizagem para Todos, onde podemos destacar, dentre seus vários indicadores, a taxa de alfabetização de 100% dos alunos até o final do primeiro ano, a ser alcançado até 2025 e a taxa de escolas que oferecem reforço escolar alcançando 100% até o final de 2025; o programa estratégico (nº 0625) Combata a Pobreza e Fome, que apresenta três ações, destacando-se a ação (nº 2910) transferência de renda direta no município do Rio de Janeiro, cuja meta é atender, anualmente, a 79.367 famílias com o cartão família carioca até 2025; e o programa complementar (nº 0520) Restaurantes Populares, cujo objetivo é garantir alimentação saudável a preço módico a cidadãos em situação de vulnerabilidade social por baixa renda, subemprego, desemprego ou abandono, com atuação concentrada nas áreas de planejamento 3 e 5. Poderíamos citar outros pontos positivos do novo PPA, como a melhora na escolha dos indicadores dos programas, metas mais realistas das ações, que realmente conduzem para a melhora do desempenho dos programas.

Quanto às deficiências, são apresentadas as mesmas de planos plurianuais pretéritos. Passemos as deficiências verificadas.

Muitas vezes quem elabora o PPA confunde indicador de programa com meta de ação. Como exemplo podemos citar, na área transversal Igualdade e Equidade, o programa Valorização da Rede de Cultura (nº 0154), cujo indicador "número de equipamentos culturais reestruturados" (tendo como índice de referência 9 e índice esperado 53) é meta de ação e não indicador de programa. Por este motivo, ficará prejudicada a análise do desempenho do programa. Um bom indicador para esse programa seria o quantitativo de pessoas que usufruem dos equipamentos culturais do município. Observa-se que, logo abaixo, é apresentada a ação (nº 1460) "construção, reforma, ampliação, restauração e implantação de unidades culturais", que inclui reestruturação de equipamentos culturais.

Outro ponto crítico da estrutura do PPA é que, por vezes, a meta da ação não contribui em nada ou quase nada para a melhoria do desempenho do programa. Como exemplo, podemos citar a ação (nº 1347) "intervenção habitacional nos territórios sociais", pertencente ao programa estratégico (nº 0516) Territórios Sociais, que apresenta como objetivo identificar e inserir as famílias com maior risco de vulnerabilidade social em programas habitacionais. O indicador do programa é número de famílias em vulnerabilidade social atendidas, cujo índice mais recente é 30.613 e o índice esperado é 43.765. A ação nº 1347 apresenta como metas realizar intervenções de melhoria em 50 domicílios em 2023 e em mais 50 domicílios em 2024, contribuindo muito pouco para a melhoria do indicador do programa.

Outro ponto que merece nossa crítica é que determinadas ações não apresentam metas, mas deveriam apresentar. Exemplificando, temos a ação (nº 1502) denominada recuperação de restaurantes populares, pertencente ao já citado programa complementar (nº 0520) Restaurantes Populares. Deveria ser indicado como meta desta ação o quantitativo de obras de recuperação de restaurantes no quadriênio 2022/2025. Se não estão previstas obras de recuperação no quadriênio, então, não há necessidade de incluir tal ação no PPA.

Mudando de foco a nossa análise, e tendo como base o Parecer Prévio do Tribunal de Contas do Município relativo às contas do Prefeito de 2020, foram feitos diversos apontamentos pelos técnicos do Egrégio Tribunal, em relação à execução do PPA 2018/2021 no exercício de 2020, que vale a pena reproduzirmos a seguir:

• Constatou-se que 81% das metas estabelecidas no PPA 2018/2021 não foram alcançadas em 2020;

• Apenas dezoito indicadores de programas, dos 93 avaliados, atingiram a meta prevista em 2020, sendo que oito não foram disponibilizados e dez estavam com valor zero;

• Todos os indicadores dos programas das funções Educação e Saneamento não atingiram suas metas;

• Dos 23 indicadores dos programas da função Saúde, apenas três atingiram as metas estabelecidas no PPA 2018/2021, sendo que oito indicadores pioraram em relação aos resultados obtidos em 2017;

• O não atingimento das metas do indicador da qualidade da Educação Básica (IDEB) nas últimas avaliações, tanto para os anos iniciais quanto para os anos finais do Ensino Fundamental, influenciado pela pandemia do coronavírus, representando um retrocesso com prejuízos incalculáveis;

• A redução da cobertura do programa Saúde da Família de 70% em 2017 para 40% em 2020, como reflexo da diminuição da despesa empenhada, no montante de R$ 224,7 milhões, do programa Atenção Primária, tendo em vista que essas diminuições afetam o desempenho de todo o sistema de saúde do município, pois transfere o foco dos cuidados preventivos inerentes à Atenção Primária para os cuidados de maior custo da Atenção Hospitalar;

• O incremento do número de óbitos maternos de 50 em 2018 para 84 em 2020, e da taxa de mortalidade infantil de 11,5% em 2018 para 12,2% em 2020, acima das metas estabelecidas no PPA 2018/2021;

• O aumento expressivo da execução das despesas dos programas da função Assistência Social, embora apenas 4 dos 13 indicadores dos programas desta função terem atingido a meta em 2020, estipulada no PPA 2018/2021;

• Os cortes significativos dos recursos dos programas Controle de Enchentes e Expansão do Saneamento, da função Saneamento, e não atingimento da meta de nenhum dos 4 indicadores dos programas dessa função.

Ainda de acordo com o Parecer Prévio do Tribunal de Contas do Município, foram feitas duas sugestões de oportunidade de melhoria, que reproduziremos a seguir:

1 - Apresentar, como anexo ao projeto de lei do PPA, a descrição da metodologia de apuração dos indicadores de desempenho, a fonte desses dados e a justificativa da escolha de tais indicadores, tendo em vista as inconsistências nos resultados dos indicadores de desempenho dos programas;

2 - Aperfeiçoar o planejamento governamental refletido no PPA, envidando esforços para escolha de indicadores de desempenho que espelhem de fato os resultados esperados da ação estatal e que este contenha metas válidas e realísticas, considerando a falta de coerência dos indicadores escolhidos para refletir os resultados de um programa.

Com a certeza de que as sugestões acima foram acolhidas pelo Poder Executivo para a maioria dos indicadores dos programas apresentados no PPA 2022/2025 e que este apresenta notável evolução em relação a planos plurianuais anteriores, opinamos pelo parecer FAVORÁVEL ao Projeto de Lei nº 628/2021, de autoria do Poder Executivo.

A Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira, reunida em 13 de setembro de 2021, aprovou o voto da Relatora, Vereadora Rosa Fernandes, FAVORÁVEL ao Projeto de Lei nº 628/2021 (Mensagem nº 32/2021), de autoria do Poder Executivo.