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Da Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira ao Projeto de Lei nº 3558/2024 (Mensagem nº 114/2024) que “Estima a receita e fixa a despesa do Município do Rio de Janeiro para o exercício financeiro de 2025”.

Autor: PODER EXECUTIVO


Relatora: Vereadora Rosa Fernandes


(FAVORÁVEL COM EMENDAS MODIFICATIVAS N^os 1 E 2)

Chega tempestivamente ao exame desta Comissão a Lei Orçamentária para 2025. Trata-se do Projeto de Lei nº 3558/2024 (Mensagem nº114/2024), de autoria do Poder Executivo, que “Estima a receita e fixa a despesa do Município do Rio de Janeiro para o exercício financeiro de 2025” e está assim composto, num breve esboço: texto da Mensagem e seus demonstrativos; texto do Projeto de Lei; anexos I a IV; resumo do orçamento de investimento das empresas, inclusive as não dependentes, anexo V; demonstrativo da receita estimada e da despesa fixada dos orçamentos fiscal e da seguridade social, anexo VI; consolidação dos quadros orçamentários, anexo VII; e, por fim, metas fiscais, riscos fiscais e metas e prioridades, anexos VIII, IX e X, reenviados com as alterações dos anexos que constam na Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2025(Lei nº 8.494/2024),incluindo-se no anexo X o demonstrativo das categorias de programação decorrentes das ações e produtos criados por Emenda Legislativa na Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2025.


1 – MENSAGEM E SEUS DEMONSTRATIVOS


Ao Poder Público Municipal cabe fazer ou deixar de fazer tão somente aquilo que a lei expressamente autoriza. Ajustado o princípio da legalidade à arrecadação e ao uso de recursos públicos, a iniciativa e a necessidade de formalização legal das leis orçamentárias se impõem ao Poder Executivo. Com fulcro no art. 165 da Constituição da República Federal e no art. 22 da já vetusta Lei Federal nº 4.320/1964, que “Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal”, por simetria, no art. 71 da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro e nos artigos 17 e 18 da Lei Municipal nº 207/1980, que “Institui o Código de Administração Financeira e Contabilidade Pública do Município do Rio de Janeiro”, S.Ex^a. o Sr. Prefeito da Cidade encaminha à Câmara Municipal do Rio de Janeiro o presente projeto de lei, cuja análise e considerações a Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira ora oferece, pois assim nos impõe mais de perto o art. 300 do nosso Regimento Interno.

A mensagem cita o crescimento de 2,9% do PIB em 2023, sendo que o setor de Serviços cresceu 2,4%. A projeção inicial do PIB para 2024 é de crescimento de 1,2%. Quanto à taxa de desemprego, esta atingiu 7,8% em 2023. Comparando-se com 2022, houve uma queda de 1,8 ponto percentual, pois o percentual atingido em 2022 foi de 9,6%. A taxa de inflação (IPCA-E) atingiu 10,06% em 2021, bem acima dos 4,52% de 2020. Em 2022, a inflação foi de 5,79%, mostrando uma tendência de queda que foi confirmada com a de 2023 (4,62%). A expectativa de inflação para 2025 é de 3,80%, sendo utilizada nas estimativas de receitas e despesas do PLOA 2025. A estimativa da taxa de juros básica Selic média para 2025 é de 9,0%, enquanto espera-se que encerre 2024 em 9,5%,tendo como principal objetivo evitar a alta da inflação.

A mensagem destaca as medidas de Ajuste Fiscal implementadas pela administração municipal, com o apoio da Câmara, visando garantir o equilíbrio das contas públicas. A adesão ao Plano de Promoção do Equilíbrio Fiscal (PEF) em 2021 e ao Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal (PAF) foi fundamental para estabelecer metas que garantissem a classificação da Capacidade de Pagamento (CAPAG) em pelo menos "B" até o final do mandato.

A partir de 2021, com a implementação das medidas de ajuste, o município conseguiu melhorar seus indicadores de endividamento, poupança corrente e liquidez, resultando na elevação da nota CAPAG de "C" para "B". Isso reflete um esforço significativo para assegurar a sustentabilidade financeira da cidade e reduzir a pressão sobre o Orçamento Municipal.

Também expressado na mensagem, o assim chamado Cenário Social, separado por Temas Transversais, dá forma discursiva ao emaranhado de códigos orçamentários, traduzindo não só as atividades regulares de cada secretaria ou entidade da administração indireta, como as principais intervenções realizadas em 2023 e a serem realizadas em 2025.

Dando sequência com os anexos da Mensagem. O primeiro demonstrativo - memória de cálculo da receita - está previsto no art. 12 da Lei Complementar nº 101/2000 – cognominada Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF. A metodologia empregada pela Prefeitura para estimar as receitas orçamentárias para 2025 considerou o comportamento mensal da arrecadação nos três últimos exercícios; o comportamento mensal da arrecadação no primeiro semestre do exercício corrente; as circunstâncias de ordem conjuntural que possam afetar o desempenho de cada fonte de receita; a expectativa para o cenário macroeconômico; e as alterações na legislação, incluindo a renúncia de receita. Estima-se para 2025 uma receita total de R$ 46,963 bilhões, sendo R$ 45,017 bilhões para as Receitas Correntes e R$ 1,946 bilhões para as Receitas de Capital.

Em relação às Receitas Correntes, nota-se um crescimento nominal de 4,25% em relação ao previsto na lei orçamentária para 2024 e um crescimento nominal de 36,21% em relação ao que foi realizado em 2023.

Quanto às Receitas de Capital, nota-se um decréscimo significativo de 24,10% em relação ao previsto na lei orçamentária para 2024 e um decréscimo nominal expressivo de 11,79% em relação ao que foi realizado em 2023.

Há que se destacar ainda o quadro de evolução e projeção da receita de 2021 a 2027 do demonstrativo nº 1, onde está previsto um crescimento constante das Receitas Correntes a partir de 2021, podendo atingir R$ 48,41 bilhões em 2027. Quanto às Receitas de Capital, ocorreu aumento expressivo da receita realizada em 2023 comparando-se com 2022, e diminuições na arrecadação estão previstas para 2025, 2026 e 2027. Para 2024 estima-se arrecadar R$ 2,56 bilhões, sendo R$ 2,004 bilhões somente com operações de crédito.

O demonstrativo nº 2 exibe um quadro sintético com histórico do saldo da dívida pública consolidada, de 2018 a 2023; uma tabela com vários parâmetros das dívidas fundadas contratuais, interna e externa, incluindo o saldo devedor fechado em 30/06/2024, que é de R$ 14,06 bilhões, ocorrendo uma redução em relação ao montante registrado no mesmo demonstrativo do PLOA 2023 (R$ 12,47 bilhões); e o cronograma de dispêndio - amortização e encargos - da dívida consolidada interna e externa da administração direta, para o período de 2024 a 2048.

As ordens precatórias a serem cumpridas no exercício de 2024, com os beneficiários de pagamento de sentenças judiciais (Constituição Federal art. 100, § 5º; e art. 10 e art. 30, §7º da LRF), estão arroladas no demonstrativo de nº 3. As dotações para precatórios atingem no orçamento do Município para o próximo exercício, um total de R$ 839,14 milhões de reais, correspondendo a um aumento significativo de R$234,67 milhões de reais em valores absolutos, e de 38,82% em termos relativos, em relação a 2024 (R$ 604,47 milhões de reais).

O demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com as metas fiscais e justificativa da estimativa e da fixação da receita e da despesa, demonstrativo nº 4, é, ipsis verbis, o apresentado para as metas fiscais, no anexo VIII. Falaremos dele, portanto, mais adiante também.

O demonstrativo nº 5 lista os projetos selecionados mediante o processo de orçamento participativo, desdobrados em subtítulos. O demonstrativo apresenta apenas duas ações resultantes da participação popular na confecção do orçamento, o que é muito pouco, demonstrando a diminuta participação da população carioca.

Por último, os quatro demonstrativos, de números 6, 7, 8 e 9, quais sejam, número de vagas escolares existentes e da respectiva expansão prevista, o número de leitos hospitalares ativados e dos respectivos aumentos previstos, o número de equipes do programa de saúde da família (executado e projetado) e o orçamento criança e adolescente – OCA cumprem, mais uma vez, o papel de qualificar a análise e a aprovação da proposta de orçamento pela Câmara.

2 – PROJETO DE LEI


Para o exercício financeiro de 2025 o texto do Projeto estima a receita total do Município em R$ 46.962.562.056,00 (quarenta e seis bilhões, novecentos e sessenta e dois milhões, quinhentos e sessenta e dois mil, cinquenta e seis reais), sendo R$ 34.827.869.315,00 (trinta e quatro bilhões, oitocentos e vinte e sete milhões, oitocentos e sessenta e nove mil, trezentos e quinze reais)do Orçamento Fiscal e R$ 12.134.692.741,00 (doze bilhões, cento e trinta e quatro milhões, seiscentos e noventa e dois mil e setecentos e quarenta e um reais)do Orçamento da Seguridade Social. A despesa total foi fixada, em idêntico valor, ou seja, R$ 46.962.562.056,00 (quarenta e seis bilhões, novecentos e sessenta e dois milhões, quinhentos e sessenta e dois mil e cinquenta e seis reais), desdobrada em Orçamento Fiscal, R$ 29.265.370.814,00 (vinte e nove bilhões, duzentos e sessenta e cinco milhões, trezentos e setenta mil, oitocentos e catorze reais), e Orçamento da Seguridade Social, R$ 17.697.191.242,00 (dezessete bilhões, seiscentos e noventa e sete milhões, cento e noventa e um mil, duzentos e quarenta e dois reais).

Estão aqui de uma só vez cumpridos quatro dos princípios orçamentários insculpidos na Constituição da República e na Lei nº 4.320/1964: princípio orçamentário da unidade, da universalidade, da anualidade e do equilíbrio.

Cabe ressaltar o aumento, em valores nominais, da receita total estimada e da despesa total fixada no montante de R$1.205.942.776,00 (aumento de 2,63%), comparando-se as propostas orçamentárias de 2024 e 2025.

O princípio orçamentário da exclusividade, por sua vez, estabelece que a Lei Orçamentária Anual não deve conter dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. Não está incluído nesta proibição, ressalvada pelo §8º do art. 165 da Constituição Federal, o disposto na Seção IV do texto do projeto de lei, intitulada Autorização para Abertura de Crédito. O Poder Executivo solicita desta feita à Câmara o limite que considera adequado à sua gestão, de até trinta por cento do total da despesa fixada já mencionada, o que equivale à R$ 12,84 bilhões, excluindo da base de cálculo o serviço da dívida e as operações de crédito contratadas e a contratar, e sem considerar as não onerações incluídas no art. 9º. Para se ter uma idéia da excessiva margem de remanejamento que está sendo proposta, em 2020, o percentual máximo fixado foi de 15% e o atingido foi 4,70%.Em 2021, 2022 e 2023, o percentual máximo fixado foi de 30% e o atingido foi 4,85%,9,23% e 14,64%, respectivamente.

Cabe ressaltar que o dispositivo do Art. 19 do texto da lei fere o princípio da exclusividade, pois a autorização para alienação de bens imóveis do Município tem que ser concedida por lei específica. Portanto, não cabe a lei orçamentária autorizar a alienação de forma genérica sem detalhar os
Imóveis a serem vendidos.

Considere-se atendido, também, o princípio orçamentário da não-afetação da receita, que veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas as destinações de recursos à saúde e a educação. Neste aspecto, resta amplamente contornada a presumível vinculação estabelecida pelas Leis Municipais n^os 5.553/2013 e 2.923/1999, já que os valores a serem disponibilizados para incentivo fiscal a projetos culturais e projeto pró-educação são remetidos ao texto da lei orçamentária, artigos 14 e 15, destarte para o conjunto do orçamento.

Por último, propomos uma sugestão de melhoria para tornar a peça orçamentária mais transparente, que consiste na inclusão do valor total das receitas e despesas intra-orçamentárias no texto da lei.


3 – ANEXOS I A IV E ANEXO V


Os ANEXOS I a IV são os mais remotos demonstrativos instituídos pela Lei nº 4.320/1964, código que depois de seu jubileu ainda aguarda um substituto à altura. Os Anexos I e II apresentam um resumo da receita e da despesa com o desdobramento inicial por categoria econômica – corrente e capital. Os Anexos III e IV apresentam em comum uma visão geral dos gastos por áreas de governo. Ressalte-se no Anexo III - Despesa por Função - os valores destinados à Educação, Saúde, Previdência Social, Urbanismo, Encargos Especiais, Administração, Transportes, Legislativa e Saneamento, que, somados, representam 94% do orçamento municipal.

O Anexo V mostra um resumo do orçamento de investimento das empresas e sociedades de economia mista municipais, com relevo especial para: Companhia Municipal de Limpeza Urbana - COMLURB, vinculada à Secretaria Municipal de Conservação, R$ 117,12 milhões; Companhia de Engenharia de Tráfego - CET-RIO, vinculada à Secretaria Municipal de Transportes, R$ 18,27 milhões; e Empresa Pública de Saúde do Rio de Janeiro - RIOSAUDE, vinculada à Secretaria Municipal de Saúde, R$ 4,00 milhões, que, juntas, perfazem 98% dos investimentos das empresas estatais.

Destaca-se também como parte do Anexo V, o orçamento de investimento das empresas e sociedades de economia mista não dependentes, onde se sobressai a Companhia Municipal de Transportes Coletivos - CMTC RIO/MOBI-RIO, criada em 2021 com a finalidade de resolver os crônicos problemas do transporte público por ônibus, com investimentos da ordem de R$ 12,41 milhões.


4 – DEMONSTRATIVO DA RECEITA ESTIMADA E DA DESPESA FIXADA - ANEXO VI


Pudesse o orçamento ser resumido em apenas um demonstrativo para receita prevista e outro para despesa fixada, sem dúvida nos limitaríamos ao Anexo VI. Ele representa o tronco do qual deriva grande parte dos demais demonstrativos. Tanto maior o esmero na elaboração prévia destas duas peças, menor a necessidade de dispor de créditos adicionais durante o exercício financeiro. Aqui se cumpre o princípio orçamentário da especialização, que confere maior transparência ao processo orçamentário e inibe o excesso de flexibilidade na alocação dos recursos pelo Poder Executivo. A despesa está disposta em 3.024 créditos orçamentários, agregados em 518 ações, na forma de projetos, atividades e operações especiais, sendo que 172 ações que possuem um ou mais produtos. As 518 ações estão distribuídas em 99 programas classificados como estratégicos, complementares ou outros tipos, distribuídos por 7 temas transversais. Aliado ao localizador de gasto presente no demonstrativo de subtítulos, que trataremos mais adiante, julgamos assim satisfeitos o artigo 5º da Lei nº 4.320/1964 e o artigo 5º, §4º da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Analisando cuidadosamente o Quadro Geral da Despesa dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social do Anexo VI, percebemos alterações que inviabilizarão a execução orçamentária da Câmara Municipal em 2025. Para que possamos fazer comparações, temos que considerar a proposta orçamentária enviada pela Mesa Diretora ao Poder Executivo com as despesas que constam no Anexo VI do PLOA enviado pelo Poder Executivo. A proposta orçamentária da Câmara Municipal apresenta despesa total de R$ 1.016.335.729,00. Do total, R$ 27.460.113,00 estão alocados na ação 2.170 (modernização institucional) pertencente ao Fundo Especial da Câmara Municipal do Rio de Janeiro – FECMRJ e R$ 988.875.616,00 estão alocados na ação 2.033 (processamento legislativo), distribuídos da seguinte forma: R$ 581.963.807,00 no grupo de natureza da despesa 1 (pessoal e encargos sociais), R$ 259.497.575,00 no grupo 3 (outras despesas correntes), R$ 147.314.226,00 no grupo 4 (investimentos) e R$ 100.008,00 no grupo 5 (inversões financeiras). Por outro lado, o Anexo VI apresenta despesa total de R$ 605.647.459,00. Deste total, R$ 27.460.113,00 estão alocados na ação 2.170 (modernização institucional), pertencente ao FECMRJ e R$ 578.187.346,00 estão alocados na ação 2.033 (processamento legislativo), distribuídos da seguinte forma: R$ 340.113.541,00 no grupo de natureza da despesa 1, R$ 151.921.408,00 no grupo 3, R$ 86.093.950,00 no grupo 4 e R$ 58.447,00 no grupo 5. Portanto, podemos observar a redução das despesas em todos os grupos de natureza da despesa. Cabe ressaltar que na Mensagem nº 114/2024, que encaminha a proposta orçamentária para 2025, não consta o porquê das reduções citadas acima.

Convém ressaltar que a redução da proposta orçamentária elaborada pelo Poder Legislativo Municipal, além de ferir a autonomia do Legislativo Municipal, desrespeita os princípios constitucionais que sustentam o equilíbrio entre os Poderes da República. Tal conduta compromete a integridade do planejamento orçamentário e macula a dignidade da função legislativa.

Nesse sentido, cito o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 5.287, relatado pelo Ministro Luiz Fux, que apresentou a seguinte tese:

“É inconstitucional a redução unilateral pelo Poder Executivo dos orçamentos propostos pelos outros Poderes e por órgãos constitucionalmente autônomos, como o Ministério Público e a Defensoria Pública, na fase de consolidação do projeto de lei orçamentária anual, quando tenham sido elaborados em obediência às leis de diretrizes orçamentárias e enviados conforme o art. 99, § 2º, da CRFB/88, cabendo-lhe apenas pleitear ao Poder Legislativo a redução pretendida, visto que a fase de apreciação legislativa é o momento constitucionalmente correto para o debate de possíveis alterações no Projeto de Lei Orçamentária”.

(ADI 5287, Rel: Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 12.9.2016)

Por sua vez, a Constituição Federal, em seu artigo 168, impõe ao Poder Executivo o dever de repassar, em duodécimos, a integralidade dos recursos destinados a outros Poderes e órgãos autônomos. O não cumprimento desse preceito configura uma violação direta ao princípio da legalidade, essencial no ordenamento jurídico brasileiro.

De igual modo, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem se posicionado de forma contundente, como demonstrado no julgamento da ADPF 384, em que se reafirmou que “a retenção do repasse de duodécimos por parte do Poder Executivo configura ato abusivo e atentatório à ordem constitucional brasileira”.

Não há, contudo, na proposta orçamentária encaminhada pelo Poder Executivo o porquê da redução substancial dos valores a serem repassados ao Poder Legislativo Municipal no exercício financeiro de 2025.

Subentende-se, ao analisar o anexo VII do PL nº 3358, de 2024, em especial o demonstrativo denominado de “parâmetros para orçamento da Câmara Municipal do Rio de Janeiro”, que foi deduzida da dotação a despesa com inativos e pensionistas oriundos da Câmara Municipal do Rio de Janeiro, de acordo com a interpretação dada pelo Poder Executivo à Emenda Constitucional nº 109, de 15 de março de 2021, em especial a alteração do art. 29-A, transcrito abaixo:

“Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e os demais gastos com pessoal inativo e pensionistas, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5º do art. 153 e nos arts. 158 e 159 desta Constituição, efetivamente realizado no exercício anterior:“

Na redação anterior, o artigo 29-A estabelecia que os gastos com servidores inativos não deveriam ser considerados no cálculo total da despesa com pessoal do Poder Legislativo Municipal:

“Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5º do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior:“

Quanto ao demonstrativo titulado como “parâmetros para orçamento da Câmara Municipal do Rio de Janeiro” já citado anteriormente, convém observar que não existe menção sobre os limites e os parâmetros orçamentários dos outros Poderes e dos órgãos autônomos na Lei n° 8.494, de 22 de julho de 2024, que estabelece as diretrizes gerais para elaboração dos orçamentos do Município para o exercício financeiro de 2025.

Na leitura da Lei de Responsabilidade Fiscal, alterada pela Lei Complementar n° 200, de 2023, porém, verifica-se que tal demonstrativo é direcionado exclusivamente à União, sendo parte integrante do Anexo de Metais Fiscais do projeto de lei de diretrizes orçamentárias.

É válido pontuar também que, por meio de consulta formulada pela Câmara Municipal do Rio de Janeiro ao Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro, processo nº 40/100.580/2021, foi solicitado orientação acerca da aplicação da Emenda Constitucional nº 109/2021, que alterou a redação do art. 29-A, além de inserir os §§ 1º e 2º ao art. 168.

Em suma, no que é pertinente ao objeto desta deliberação, o Plenário do TCMRio, no dia 23 de fevereiro de 2022, adotando integralmente o voto do Exmo. Sr. Conselheiro Relator Bruno Maia de Carvalho e, em parte, o parecer do Corpo Técnico e da Procuradoria Especializada, consolidou a seguinte tese: “A apuração do cumprimento do limite total de despesa estabelecido no art. 29-A da CRFB/88 deve considerar os gastos com pessoal inativo e pensionistas constantes do orçamento do Poder Legislativo Municipal”.

Do voto do Exmo Sr. Conselheiro Relator é interessante, para melhor elucidação sobre a temática, reproduzir o seguinte fragmento em relação à interpretação do art. 29-A da CF/88: “a contabilização de gastos com pessoal inativo e pensionistas, relacionados aos servidores da Câmara Municipal do Rio de Janeiro, que passem pela sua execução orçamentária, deve necessariamente ser considerada para efeito do dispositivo constitucional que limita o total de despesas do Poder Legislativo Municipal.” Ou seja, interpretação bem diferente dado pelo Poder Executivo no PLOA 2025, que considerou os gastos com inativos e pensionistas do Poder Legislativo, alocados na unidade orçamentária do Fundo Especial de Previdência do Município do Rio de Janeiro – FUNPREVI, na apuração do limite total estabelecido no art. 29-A da CF/88.

Aliado a isso, em recente consulta à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), realizada no dia 22 de outubro de 2024, a Câmara Municipal do Rio de Janeiro obteve esclarecimentos sobre a correta interpretação e aplicação do art. 29-A da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 109/2021, no que tange aos limites de despesa com pessoal do Poder Legislativo.

A PGFN, em pensamento alinhado com a posição anteriormente manifestada pela Procuradoria-Geral da CMRJ, concluiu que as "despesas com inativos e pensionistas" somente devem ser consideradas para fins de cálculo do limite estabelecido no art. 29-A quando tais despesas são custeadas diretamente pelo orçamento do Poder Legislativo. Nos casos em que os pagamentos são realizados por meio de fundo próprio, como o FUNPREVI, não há incidência do referido limite.

Diante desse entendimento, a CMRJ submeteu novo questionamento ao Tribunal de Contas do Município, o qual corroborou a interpretação da PGFN, reafirmando que as despesas com inativos e pensionistas pagas por meio do FUNPREVI não devem ser computadas para fins de cálculo do limite estabelecido no art. 29-A da Constituição Federal, firmando a tese que se segue:

“No limite total de despesa estabelecido no artigo 29-A da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 109/2021, deve-se considerar tão somente as despesas com inativos e pensionistas constantes e executadas no orçamento do Poder Legislativo. Assim, tendo em vista que os gastos com inativos e pensionistas no Município do Rio de Janeiro são executados via FUNPREVI, constituindo, portanto, despesa própria, não devem impactar o orçamento do Poder Legislativo e o limite total fixado no artigo 29-A da Constituição da República.”

Em face da jurisprudência consolidada e da interpretação autêntica da norma constitucional, a Câmara Municipal do Rio de Janeiro, por meio desta Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira, apresenta a presente proposta de duas emendas orçamentárias, com o objetivo de restabelecer o valor originalmente proposto para o exercício financeiro de 2025 e impedir alterações unilaterais ao orçamento da Câmara pelo Poder Executivo.

Justifica-se a presente proposta em razão da incorreta inclusão das despesas com inativos e pensionistas pagas pelo FUNPREVI no cálculo do limite de despesa da CMRJ, o que resultou em uma redução indevida de sua dotação orçamentária.

Assim, propõe-se a emenda modificativa nº 1 com o intuito de recompor o orçamento da CMRJ no valor de R$ 410.688.270,00, de modo a garantir a plena execução das atividades legislativas e o cumprimento das atribuições constitucionais do Poder Legislativo Municipal. Com isso, o Orçamento da CMRJ voltará ao valor total da proposta enviada inicialmente pela Câmara Municipal, que é de R$ 988.875.616,00.

Para isto, após uma análise do PLOA enviado pelo Poder Executivo e da execução orçamentária dos últimos 5 anos, vamos cancelar parte do saldo das seguintes ações:

AÇÃO		FONTE	DOTAÇÃO	CANCELAMENTO
2004	PROGRAMA DE FORMACAO DO PATRIMONIO DO SERVIDOR PUBLICO - PASEP	1.500.1.00	398.874.836	149.632.519
5705	ACOES DE MANUTENCAO DA REGULARIDADE CADASTRAL, FINANCEIRA, CONTABIL E FISCAL DA PREFEITURA DO RIO DE JANEIRO	1.500.1.00	49.497.938	49.496.938
2062	ARRECADAÇÃO MUNICIPAL	1.500.1.00	25.683.500	14.881.597
2046	RESTITUIÇÃO DE INDÉBITOS E OUTROS RESSARCIMENTOS	1.500.1.00	135.652.158	93.159.603
2077	RESTITUIÇÃO DE DEPÓSITOS JUDICIAIS	1.500.1.00	326.575.245	103.517.613

Todas as dotações selecionadas para o cancelamento são da fonte 1.500.1.00 - recursos não vinculados de impostos, e do grupo de natureza da despesa 3.3.90 (despesas correntes, outras despesas correntes, modalidade de aplicação direta). Caso o Poder Executivo julgue necessário, poderá emendar o PLOA 2025 na forma da lei, remanejando recursos de seu próprio orçamento para o reforço destas ações.

A fim de evitar modificações unilaterais ao orçamento da Câmara pelo Poder Executivo, também propomos a alteração do art. 8º do PLOA 2025.

Seu texto original diz:

“Art. 8º Fica o Poder Executivo autorizado a abrir créditos suplementares, até o limite de trinta por cento do total da despesa fixada nesta Lei, para transposição, remanejamento ou transferência de recursos, criando, se necessário, fontes de recursos, modalidades de aplicação, elementos de despesa e subtítulos, com a finalidade de suprir insuficiências dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, respeitadas as prescrições constitucionais e os termos da Lei federal nº 4.320, de 17 de março de 1964, em seu art. 43, § 1º, incisos I, II e III, e §§ 2º, 3º e 4º.”

Com a apresentação da emenda modificativa nº 2, o texto do art. 8º passará a ser:

“Art. 8º Fica o Poder Executivo autorizado a abrir créditos suplementares, até o limite de trinta por cento do total da despesa fixada nesta Lei, para transposição, remanejamento ou transferência de recursos, criando, se necessário, fontes de recursos, modalidades de aplicação, elementos de despesa e subtítulos, com a finalidade de suprir insuficiências dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, respeitadas as prescrições constitucionais e os termos da Lei federal nº 4.320, de 17 de março de 1964, em seu art. 43, § 1º, incisos I, II e III, e §§ 2º, 3º e 4º, estando vedada a anulação de dotações da ação “2033 – PROCESSAMENTO LEGISLATIVO”, constante desta Lei, para o atendimento de despesas correntes, de capital e a identificada, quanto à natureza de despesa orçamentária, pelo código “9.9.99.99”.”

Por último, abordaremos as ações voltadas ao controle de enchentes. Após análise do projeto de lei orçamentária anual, foi revelado um cenário preocupante: a alocação de recursos para a manutenção e operação dos sistemas de drenagem e de qualidade de águas urbanas sofreu um corte significativo de aproximadamente 25,39%. Essa redução abrangente, que atinge praticamente todas as rubricas orçamentárias, acende um sinal de alerta quanto à capacidade de atendimento das demandas crescentes por infraestrutura urbana, especialmente diante do agravamento de eventos climáticos extremos e da intensificação do processo de urbanização.

As consequências dessa contração orçamentária são multifacetadas e potencialmente desastrosas. A degradação da infraestrutura existente, decorrente da falta de recursos para manutenção e recuperação, expõe a população a riscos crescentes de alagamentos, inundações e outros eventos adversos.

Adicionalmente, a redução dos investimentos em tecnologia e em recursos humanos compromete a eficiência dos sistemas de drenagem e de tratamento de água, impactando diretamente a qualidade dos serviços prestados à população.

É importante ressaltar que a postergação de investimentos em manutenção pode gerar um paradoxo: o aumento dos custos de operação a longo prazo. A necessidade de realizar reparos emergenciais e substituições de equipamentos, decorrentes da falta de manutenção preventiva, eleva significativamente os gastos públicos. Além disso, a degradação dos sistemas hídricos urbanos acarreta impactos ambientais e sociais de grande magnitude, como a poluição das águas, a proliferação de vetores de doenças e a perda de biodiversidade.

Cabe destacar a redução do total da dotação das seguintes ações que envolvem a prevenção de enchentes:

- 2735 - manutenção do sistema de drenagem;
- 4201 - gestão e fiscalização para desenvolvimento de projetos de drenagem urbana;
- 4200 - controle e fiscalização da ampliação do sistema de drenagem;
- 1718 - revitalização com obras de pavimentação e drenagem em diversos espaços;
- 3046 - implantação de sistemas de manejo de águas pluviais e de infraestrutura urbana das bacias hidrográficas;
- 4728 - manutenção de sistemas de manejo de águas pluviais das bacias hidrográficas; e
- 4729 - manutenção e operação de sistemas de qualidade de águas urbanas.

A soma da dotação destas ações no PLOA 2024 era de R$ 655.554.879,00, já no PLOA 2025, esta soma é de R$ 489.130.575,00. Houve uma redução de R$ 166.424.304,00. Chama a atenção a redução de mais de R$ 177 milhões na fonte 1.501.1.25 - outros recursos não vinculados - outorga concessão em saneamento, a fonte de recursos da outorga da CEDAE, e a redução de R$ 10,5 milhões na 1.500.1.00 - recursos não vinculados de impostos. Esta indica que pouco do recurso “livre” do orçamento está sendo usado para a prevenção de enchentes, aquela mostra que grande parte dos recursos utilizados para este fim em 2024 eram de uma fonte que não se manteria em exercícios posteriores. Logo, esses R$ 177 milhões da outorga da CEDAE (fonte 1.501.1.25) deveriam ter sido substituídos pela Fonte 100 no PLOA 2025, pois era a principal fonte de recursos dessas ações. Outra fonte que sofreu redução de mais de R$ 81 milhões, comparando-se 2024 com 2025, foi a 1.754.1.10 - recursos de operações de crédito. Por outro lado, a fonte 9.754.1.12 - recursos de operações de crédito - a realizar teve um aumento de R$ 180 milhões.

5 – CONSOLIDAÇÃO DOS QUADROS ORÇAMENTÁRIOS - ANEXO VII


Apresenta-se a legislação referente à receita do Município, a legislação da despesa, os atos de alteração da estrutura organizacional e organogramas do Poder Executivo. Há um quadro com a codificação das fontes de recursos, que apresenta novos códigos numéricos e descrições das fontes, apresentando de forma mais transparente a origem dos recursos, em obediência a Portaria Conjunta STN/SOF nº 20/2021 e a Portaria STN nº 710/2021. Foram inseridas as fontes de recursos que começam com dígito “2”,que representam recursos de exercícios anteriores. Há quadros esparsos atinentes à Lei nº 4.320/1964, como a evolução da receita e da despesa nos últimos anos, a receita e aplicação de fundos especiais, e outros mais, baseados em variações do demonstrativo da despesa fixada. Há dois quadros importantes relativos à afetação de receitas para as áreas de educação (art. 212, caput, da Constituição Federal) e saúde (art. 198, § 2º, da Constituição Federal). Ainda que as vinculações mínimas de 25% para manutenção e desenvolvimento do ensino e os 15% para ações e serviços públicos de saúde refiram-se propriamente à execução do orçamento, os valores meramente previstos para 2025 neste projeto, de lei de 25,00% e 17,51%, respectivamente, ensejam a realização dessas obrigações por parte da Prefeitura. Nesta consolidação cabem ainda: o quadro demonstrativo da relação despesa de pessoal e receita corrente líquida, cuja previsão para 2025 é de 52,20%, abaixo, portanto, do limite de 60% estabelecido para os municípios (LRF, art. 19, inciso III) e acima do limite previsto para 2024, que é de 51,16%; as categorias de programação financiadas com operações de crédito, informativo que trataremos no próximo item, no tema da dívida pública; e, por fim, os demonstrativos de n^os I a III – por temas transversais – que evidenciam, sempre por grupo de natureza da despesa e origem de recursos, os diversos programas de governo, segundo metodologia própria construída pela administração municipal no Plano Plurianual 2022-2025 – Lei nº 7.234, de 12 de janeiro de 2022.

Outro demonstrativo a ser destacado é o da projeção da relação entre despesas correntes e receitas correntes, em obediência ao inc. XVIII, do § 1º, do Art. 10 da Lei 8.494/2024 (LDO 2025). A relação projetada entre despesas e receitas correntes ficou em 93,93%, portanto, abaixo do limite máximo de 95%. Ademais, só nos resta esperar que após a execução orçamentária de 2025 o limite não seja ultrapassado, pois violará mandamento constitucional introduzido pela EC nº 109/2021.


6 – ANEXOS DE METAS FISCAIS E DE RISCOS FISCAIS - ANEXOS VIII E IX


Os anexos VIII e IX são, a bem dizer, meras atualizações da Lei nº 8.494/2024 - Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO para 2025, ou seja, refazem determinados valores e metas que se tornaram obsoletos entre o envio da proposta de LDO, em 30 de abril, e o envio desta lei orçamentária anual. Os anexos de metas fiscais e riscos fiscais, em especial, são dois importantes instrumentos estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal para explicitação e controle das contas públicas.

No anexo de metas fiscais destacam-se, para 2025, o superávit primário de R$ 675,66 milhões e o resultado nominal de R$ 1,21 bilhões, que equivale a um aumento da dívida consolidada líquida de 2024 para 2025.

No que se refere à “regra de ouro” (Constituição Federal, art. 167, III e LRF, art. 12, § 2º), que visa a impedir, na soma geral, que despesas correntes, como pagamento de funcionários, despesas administrativas e juros sejam financiadas com operações de crédito. O Projeto de Lei a ratifica no demonstrativo da aplicação dos recursos a serem financiados com operações de crédito realizadas e a realizar. Prevê-se que no exercício financeiro de 2025 o montante das receitas de operações de crédito não será superior ao total das despesas de capital. Há estimativa de contratação de R$ 1.476.902.378,00 de operações de crédito, sendo que as despesas com investimento estão fixadas em R$ 2.936.271.595,00 e as despesas com inversões financeiras estão fixadas em R$ 16.637.333,00.

Já o anexo IX - o demonstrativo de riscos fiscais e providências - tem por objetivo dar transparência sobre os possíveis eventos com potencial para afetar o equilíbrio fiscal do Município. São apresentadas as demandas judiciais em andamento com risco de ônus financeiro para a Cidade, as dívidas em processo de reconhecimento e outros passivos contingentes. As ações judiciais contra as empresas públicas perfazem um total de R$ 724,89 milhões. As dívidas em processo de reconhecimento somam R$ 37,42 bilhões, enquanto outros passivos contingentes totalizam R$ 2,39 bilhões.
7 – ANEXO DE METAS E PRIORIDADES PARA 2024 - ANEXO X

Como dito anteriormente, trata-se neste caso também de uma atualização da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Contudo, especificamente quanto a este anexo, o envio das metas e prioridades para 2024 junto com a lei orçamentária tem a conveniência de forçar uma compatibilização entre essas duas peças, em conformidade com o que dispõe o §2º, art. 165, da Constituição Federal.

Este documento, em termos gerais, serve de meio caminho entre as intervenções literalmente expressas na Mensagem ou imaginadas pelos secretários municipais e frieza dos códigos e valores constantes do demonstrativo da despesa fixada. Sua qualidade, portanto, está fortemente associada ao sucesso dessa mediação, que expressa uma visão do que o governo efetivamente faz com os seus recursos em termos de metas físicas.

No conjunto, podemos afirmar que o anexo X se apresenta bem constituído e mostra um grande esforço da Prefeitura em conectar sua programação financeira à execução concreta das diversas ações de governo. Das 518 ações programadas, 172 apresentam produtos e metas físicas.

A Proposta de Lei Orçamentária nesta ocasião apresentada por S.Ex^a. o Sr. Eduardo Paes trouxe uma interpretação equivocada da nova aplicação do art. 29-A da Constituição Federal, reduzindo de forma unilateral a proposta de orçamento da Câmara Municipal do Rio de Janeiro. Na forma do art. 107, § 1º, inc. II do Regimento Interno desta Casa de Leis, a Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira está apresentando uma emenda retornando a proposta orçamentária desta Casa Legislativa ao valor original que foi enviado para o Poder Executivo.

No restante, a Proposta de Lei enviada atende às formalidades legais e se enquadra nos critérios vigentes de finanças públicas e de apropriada técnica orçamentária, apesar das fragilidades apontadas no relatório acima.

Em vista disso, visando à correção do orçamento da CMRJ e no intuito de encetar o processo de tramitação deste importante instrumento de planejamento e controle para a Administração Pública Municipal, que seguramente receberá mais aperfeiçoamentos por parte desta Casa de Leis, tendo sempre como desígnio o bem maior para a Cidade, opinamos pelo parecer FAVORÁVEL COM APRESENTAÇÃO DAS EMENDAS MODIFICATIVAS N^os 1 E 2.



A Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira, em reunião realizada em 4 de novembro de 2024, aprovou o voto da Relatora, Vereadora Rosa Fernandes, FAVORÁVEL COM EMENDAS MODIFICATIVAS N^os 1 E 2, ao Projeto de Lei nº 3558/2024 (Mensagem nº 114/2024), de autoria do Poder Executivo.

PROJETO DE LEI nº 3558/2024
(Mensagem nº 114/2024)“ESTIMA A RECEITA E FIXA A DESPESA DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO PARA O EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2025.”

Autor: Poder Executivo

EMENDA MODIFICATIVA Nº 1


Autor: Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira.


A Câmara Municipal do Rio de Janeiro, por meio de sua Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira, apresenta a seguinte Emenda Modificativa ao Anexo VI (Quadro Geral da Despesa por Órgão, Segundo as Categorias de Programação, Natureza da Despesa, Esfera Orçamentária, Fonte de Recursos e Modalidades de Aplicação) com o objetivo de restabelecer o valor de R$ 988.875.616,00 originalmente proposto para o exercício financeiro de 2025. Para isto, será feito o reforço do orçamento da CMRJ no valor de R$ 410.688.270,00.

Justifica-se esta Emenda Modificativa em razão da incorreta inclusão das despesas com inativos e pensionistas pagas pelo FUNPREVI no cálculo do limite de despesa da CMRJ, o que resultou em uma redução indevida de sua dotação orçamentária.

PT	Fonte	GND	Cancelamento (R$)	Reforço (R$)
31022884603892004	1500100	3.3.90.00.00	149.632.519
31022812203895705	1500100	3.3.90.00.00	49.496.938
31020412203892062	1500100	3.3.90.00.00	14.881.597
31022884603892046	1500100	3.3.90.00.00	93.159.603
14042884603892077	1500100	3.3.90.00.00	103.517.613
20010103100032033	1500100	3.1.90.00.00		241.850.266
20010103100032033	1500100	3.3.50.00.00		100.008
20010103100032033	1500100	3.3.90.00.00		106.838.899
20010103100032033	1500100	3.3.91.00.00		637.260
20010103100032033	1500100	4.4.90.00.00		61.220.276
20010103100032033	1500100	4.5.90.00.00		41.561
TOTAL			410.688.270	410.688.270

PROJETO DE LEI nº 3558/2024
(Mensagem nº 114/2024)“ESTIMA A RECEITA E FIXA A DESPESA DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO PARA O EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2025.”

Autor: Poder Executivo

EMENDA MODIFICATIVA Nº 2

Autor: Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira.

Modifique-se o Art. 8º da seguinte forma:

“Art. 8º Fica o Poder Executivo autorizado a abrir créditos suplementares, até o limite de trinta por cento do total da despesa fixada nesta Lei, para transposição, remanejamento ou transferência de recursos, criando, se necessário, fontes de recursos, modalidades de aplicação, elementos de despesa e subtítulos, com a finalidade de suprir insuficiências dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, respeitadas as prescrições constitucionais e os termos da Lei federal nº 4.320, de 17 de março de 1964, em seu art. 43, § 1º, incisos I, II e III, e §§ 2º, 3º e 4º, estando vedada a anulação de dotações da ação “2033 – PROCESSAMENTO LEGISLATIVO”, constante desta Lei, para o atendimento de despesas correntes, de capital e a identificada, quanto à natureza de despesa orçamentária, pelo código “9.9.99.99”.”