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Da Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira ao Projeto de Lei nº 744/2021 (Mensagem nº 38/2021) que “Estima a receita e fixa a despesa do Município do Rio de Janeiro para o exercício financeiro de 2022”.
Autor: PODER EXECUTIVO
Relatora: Vereadora Rosa Fernandes
(FAVORÁVEL)
I – RELATÓRIO
Chega tempestivamente ao exame desta Comissão a Lei Orçamentária para 2022. Trata-se do Projeto de Lei nº 744/2021 (Mensagem nº 38/2021), de autoria do Poder Executivo, que “Estima a receita e fixa a despesa do Município do Rio de Janeiro para o exercício financeiro de 2022” e está assim composto, num breve esboço: texto da Mensagem e seus demonstrativos; texto do Projeto de Lei; anexos I a IV; resumo do orçamento de investimento das empresas, anexo V; demonstrativo da receita estimada e da despesa fixada dos orçamentos fiscal e da seguridade social, anexo VI; consolidação dos quadros orçamentários, anexo VII; e, por fim, metas fiscais e riscos fiscais, anexos VIII e IX, além do demonstrativo dos projetos por categoria de programação, desdobrados em produtos e subtítulos, que foi colocado em continuação ao anexo IX não se sabe o porquê, pois deveria fazer parte do anexo VII.
1 – MENSAGEM E SEUS DEMONSTRATIVOS
Ao Poder Público Municipal cabe fazer ou deixar de fazer tão somente aquilo que a lei expressamente autoriza. Ajustado o princípio da legalidade à arrecadação e ao uso de recursos públicos, a iniciativa e a necessidade de formalização legal das leis orçamentárias se impõem ao Poder Executivo. Com fulcro no art. 165 da Constituição da República Federal e no art. 22 da já vetusta Lei Federal nº 4.320/1964, que “Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal”, por simetria, no art. 71 da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro e nos artigos 17 e 18 da Lei Municipal nº 207/1980, que “Institui o Código de Administração Financeira e Contabilidade Pública do Município do Rio de Janeiro”, S.Exa. o Sr. Prefeito da Cidade encaminha à Câmara Municipal do Rio de Janeiro o presente projeto de lei, cuja análise e considerações a Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira ora oferece, pois assim nos impõe mais de perto o art. 300 do nosso Regimento Interno.
A mensagem cita a perspectiva de crescimento do PIB em 2021 devido a diversos fatores, como a entrega de vacinas pelo Ministério da Saúde no segundo semestre, ambiente externo favorável e a manutenção do teto de gastos pelo governo federal. Cita a baixa significativa do PIB em 2020 (4,1%), elevando, consequentemente, a taxa de desemprego para 14%, contra 11,9% de 2019. A taxa de inflação (IPCA-E) foi de 4,52% em 2020, próxima dos 4,32% de 2019. A taxa de juros Selic fechou o ano de 2020 em 2%, menor nível já alcançado, contra 4,5% em 2019.
A mensagem menciona, também, as medidas de ajuste fiscal adotadas pela nova administração. Foram propostas medidas estruturantes para o equilíbrio e sustentabilidade das contas municipais, quais sejam: a Reforma Previdenciária, a Reforma Tributária e o Novo Regime Fiscal, sendo que as duas primeiras já foram aprovadas e o Novo Regime Fiscal encontra-se em tramitação nesta Casa Legislativa.
Também expressado na mensagem, o assim chamado cenário social, separado por temas transversais, dá forma discursiva ao emaranhado de códigos orçamentários, traduzindo não só as atividades regulares de cada secretaria ou entidade da administração indireta como as principais intervenções e novidades para 2022.
Dando sequência com os anexos da Mensagem. O primeiro demonstrativo - memória de cálculo da receita - está previsto no art. 12 da Lei Complementar nº 101/2000 – cognominada Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF. A metodologia empregada pela Prefeitura para estimar as receitas orçamentárias para 2022, sem grandes minudências e enredamento, considerou o comportamento mensal da arrecadação nos três últimos exercícios; o comportamento mensal da arrecadação no primeiro semestre do exercício corrente; as circunstâncias de ordem conjuntural que possam afetar o desempenho de cada fonte de receita; a expectativa para o cenário macroeconômico; a receita extraordinária da outorga para prestação regionalizada dos serviços de fornecimento de água e esgotamento sanitário; e as alterações na legislação, incluindo a renúncia de receita. Estima-se para 2022 uma receita total de R$ 39,854 bilhões, sendo R$ 38,565 bilhões para as Receitas Correntes e R$ 1,289 bilhões para as Receitas de Capital.
Em relação às Receitas Correntes, nota-se um crescimento nominal de 20,24% em relação ao previsto na lei orçamentária para 2021 e um crescimento nominal de 37,07% em relação ao que foi realizado em 2020.
Quanto às Receitas de Capital, nota-se um crescimento significativo de 60,51% em relação ao previsto na lei orçamentária para 2021 e um crescimento nominal expressivo de 76,13% em relação ao que foi realizado em 2020.
Há que se destacar ainda o quadro de evolução e projeção da receita de 2018 a 2024 do demonstrativo nº 1, onde está previsto um crescimento constante das Receitas Correntes a partir de 2018, com exceção de 2023, voltando a crescer em 2024, quando poderá atingir os R$ 40 bilhões. Quanto às Receitas de Capital, estão previstos aumentos de 2019 a 2022 e quedas significativas em 2023 e 2024.
O demonstrativo nº 2 exibe um quadro sintético com histórico do saldo da dívida pública consolidada, de 2016 a 2021; uma tabela com vários parâmetros das dívidas fundadas contratuais, interna e externa, incluindo o saldo devedor fechado em 30/06/2021, que é de R$ 18,29 bilhões; e o cronograma de dispêndio - amortização e encargos - da dívida fundada interna e externa da administração direta, para o período de 2021 a 2041.
As ordens precatórias a serem cumpridas no exercício de 2022, com os beneficiários de pagamento de sentenças judiciais (Constituição Federal art. 100, § 5º; e art. 10 e art. 30, §7º da LRF), estão arroladas no demonstrativo de nº 3. As dotações para sentenças judiciais atingem no orçamento do Município, para o próximo exercício, um total de 438 milhões de reais, correspondendo a um aumento de 119,4 milhões de reais em valores absolutos, e de 37,48% em termos relativos, em relação a 2021 (318,6 milhões de reais).
O demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com as metas fiscais, demonstrativo nº 4, é, ipsis verbis, o apresentado para as metas fiscais, no anexo VIII. Falaremos dele, portanto, mais adiante também.
O demonstrativo nº 5 lista os projetos selecionados mediante o processo de orçamento participativo, desdobrados em subtítulos. O demonstrativo apresenta apenas quatro ações resultantes da participação popular na confecção do orçamento, o que é muito pouco.
Os três demonstrativos, de números 6, 8 e 9, quais sejam, número de vagas escolares existentes e da respectiva expansão prevista, o número de leitos hospitalares ativados e dos respectivos aumentos previstos, e o número de equipes do programa de saúde da família (executado e projetado) cumprem o papel de qualificar a análise e a aprovação da proposta de orçamento pela Câmara.
Por último, foram acrescentados os demonstrativos de números 7 e 10, fruto de emendas parlamentares, quais sejam, lista de espera de vagas em creches e número de pessoas contempladas pelo Programa Cartão Família Carioca no último exercício, que dão maior qualidade as informações nas áreas da educação e assistência social.
2 – PROJETO DE LEI
Para o exercício financeiro de 2022 o texto do Projeto estima a receita total do Município em R$ 39.853.689.554,00 (trinta e nove bilhões, oitocentos e cinquenta e três milhões, seiscentos e oitenta e nove mil e quinhentos e cinquenta e quatro reais), sendo R$ 28.940.166.174,00 (vinte e oito bilhões, novecentos e quarenta milhões, cento e sessenta e seis mil e cento e setenta e quatro reais) do Orçamento Fiscal e R$ 10.913.523.380,00 (dez bilhões, novecentos e treze milhões, quinhentos e vinte e três mil e trezentos e oitenta reais) do Orçamento da Seguridade Social. A despesa total foi fixada, em idêntico valor, ou seja, R$ 39.853.689.554,00 (trinta e nove bilhões, oitocentos e cinquenta e três milhões, seiscentos e oitenta e nove mil e quinhentos e cinquenta e quatro reais), desdobrada em Orçamento Fiscal, R$ 23.514.131.986,00 (vinte e três bilhões, quinhentos e catorze milhões, cento e trinta e um mil e novecentos e oitenta e seis reais), e Orçamento da Seguridade Social, R$ 16.339.557.568,00 (dezesseis bilhões, trezentos e trinta e nove milhões, quinhentos e cinquenta e sete mil e quinhentos e sessenta e oito reais).
Estão aqui de uma só vez cumpridos quatro dos princípios orçamentários insculpidos na Constituição da República e na Lei nº 4.320/1964: princípio orçamentário da unidade, da universalidade, da anualidade e do equilíbrio.
Cabe ressaltar o significativo aumento da receita total estimada e da despesa total fixada, em valores nominais, no montante de R$ 8.586.050.210,00, comparando-se as propostas orçamentárias de 2021 e 2022, refletindo a perspectiva de forte recuperação da atividade
Econômica no próximo ano.
O princípio orçamentário da exclusividade, por sua vez, estabelece que a Lei Orçamentária Anual não deve conter dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. Não está incluído nesta proibição, ressalvada pelo §8º do art. 165 da Constituição Federal, o disposto na Seção IV por completo do projeto de lei, intitulada autorização para a abertura de crédito suplementar. O Poder Executivo solicita desta feita à Câmara o limite que considera adequado à sua gestão, de até trinta por cento do total da despesa fixada já mencionada, o que equivale à R$ 11,29 bilhões, excluindo da base de cálculo o serviço da dívida e as operações de crédito contratadas e a contratar, e sem considerar as não onerações incluídas no art. 9º. Para se ter uma ideia da excessiva margem de remanejamento proposta, em 2020 o percentual máximo fixado foi de quinze por cento e o atingido foi de 4,7%. Quanto aos demais dispositivos do texto, nenhum confronta o princípio da exclusividade.
Considere-se atendido, também, o princípio orçamentário da não-afetação da receita, que veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a destinação de recursos à saúde e a educação. Neste aspecto, resta amplamente contornada a presumível vinculação estabelecida pelas Leis Municipais nos 5.553/2013 e 2.923/1999, já que os valores a serem disponibilizados para incentivo fiscal a projetos culturais e projeto pró-educação são remetidos ao texto da lei orçamentária, artigos 14 e 15, destarte para o conjunto do orçamento.
Cabe destacar o envio à Câmara do Projeto de Lei nº 638/21, que revoga o art. 49 da Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2022, que trata de limitar as despesas com publicidade e propaganda da Prefeitura a 0,01% (um centésimo por cento) do total das receitas orçamentárias correntes apuradas no exercício anterior, introduzido no texto da LDO por emenda parlamentar. O Poder Executivo alega que tal dispositivo inviabiliza de maneira significativa o exercício da publicidade dos atos da administração. Na proposta orçamentária para 2022, consta a ação nº 2.013 (publicidade, propaganda e comunicação social) alocada na Secretaria Municipal de Governo e Integridade Pública, cuja dotação é de R$ 51.172.831,00. Para que esta dotação prevaleça, é necessária a aprovação do PL 638/21 antes da aprovação da Lei Orçamentária para 2022.
Por último, cabe ressaltar a sugestão de melhoria proposta pelo Egrégio Tribunal de Contas do Município em seu Parecer Prévio às contas do Poder Executivo de 2020, que consiste na indicação no texto da lei orçamentária do valor total das receitas intraorçamentárias e, também, das despesas intraorçamentárias. Sugestão não acatada pelo Poder Executivo.
3 – ANEXOS I A IV E ANEXO V
Os ANEXOS I a IV são os mais remotos demonstrativos instituídos pela Lei nº 4.320/1964, código que depois de seu jubileu ainda aguarda um substituto à altura. Os Anexos I e II apresentam um resumo da receita e da despesa com o desdobramento inicial por categoria econômica – corrente e capital. Os Anexos III e IV apresentam em comum uma visão geral dos gastos por áreas de governo. Ressalte-se no Anexo III - Despesa por Função - os valores destinados à Educação, Saúde, Urbanismo, Previdência Social e Encargos Especiais, que, somados, representam quase 77% do orçamento municipal.
O Anexo V mostra um resumo do orçamento de investimento das empresas e sociedades de economia mista municipais, com relevo especial para: Companhia de Engenharia de Tráfego - CET-RIO, vinculada à Secretaria Municipal de Transportes, R$ 42,5 milhões; Empresa Municipal de Informática - IPLANRIO, vinculada à Secretaria Municipal de Fazenda e Planejamento, R$ 36,5 milhões; e Companhia Municipal de Limpeza Urbana - COMLURB, vinculada à Secretaria Municipal de Conservação, R$ 18,8 milhões, que, juntas, perfazem 94,5% dos investimentos das empresas estatais.
Destaca-se também como parte do Anexo V, o orçamento de investimento das empresas e sociedades de economia mista não dependentes, onde se sobressai a Agência de Fomento do Município do Rio de Janeiro S/A -INVEST.RIO, com investimentos da ordem de R$ 52,1 milhões.
4 – DEMONSTRATIVO DA RECEITA ESTIMADA E DA DESPESA FIXADA - ANEXO VI
Pudesse o orçamento ser resumido em apenas um demonstrativo para receita prevista e outro para despesa fixada, sem dúvida nos limitaríamos ao Anexo VI. Ele representa o tronco do qual deriva grande parte dos demais demonstrativos. Tanto maior o esmero na elaboração prévia destas duas peças, menor a necessidade de dispor de créditos adicionais durante o exercício financeiro. Aqui se cumpre o princípio orçamentário da especialização, que confere maior transparência ao processo orçamentário e inibe o excesso de flexibilidade na alocação dos recursos pelo Poder Executivo. A despesa está disposta em 2.968 créditos orçamentários, agregados em 510 ações, na forma de projetos, atividades e operações especiais, sendo que 268 ações possuem produtos. As 510 ações estão distribuídas em 99 programas classificados como estratégicos, complementares ou outros tipos. Aliado ao localizador de gasto presente no demonstrativo de subtítulos, que trataremos mais adiante, julgamos assim satisfeitos o artigo 5º da Lei nº 4.320/1964 e o artigo 5º, §4º da
Lei de Responsabilidade Fiscal.
5 – CONSOLIDAÇÃO DOS QUADROS ORÇAMENTÁRIOS - ANEXO VII
Apresenta-se a legislação referente à receita do Município, a legislação da despesa, os atos de alteração da estrutura organizacional e organogramas do Poder Executivo. Há um quadro com a codificação das fontes de recursos. Há quadros esparsos atinentes à Lei nº 4.320/1964, como a evolução da receita e da despesa nos últimos anos, a receita e aplicação de fundos especiais, e outros mais, baseados em variações do demonstrativo da despesa fixada. Há dois quadros importantes relativos à afetação de receitas para as áreas de educação (art. 212, caput, da Constituição Federal) e saúde (art. 198, § 2º, da Constituição Federal). Ainda que as vinculações mínimas de 25% para manutenção e desenvolvimento do ensino e os 15% para ações e serviços públicos de saúde refiram-se propriamente à execução do orçamento, os valores meramente previstos para 2022 neste projeto de lei de 25,01% e 21,50%, respectivamente, ensejam a realização dessas obrigações por parte da Prefeitura. Nesta consolidação cabem ainda: o quadro demonstrativo da relação despesa de pessoal e receita corrente líquida, cuja previsão para 2022 é de 48,56%, abaixo, portanto, do limite de 60% estabelecido para os municípios (LRF, art. 19, inciso III); as categorias de programação financiadas com operações de crédito, informativo que trataremos no próximo item, no tema da dívida pública; e, por fim, os demonstrativos de nos I a III – por área de resultados – que evidenciam, sempre por grupo de natureza da despesa e origem de recursos, os diversos programas de governo, segundo metodologia própria construída pela administração municipal, ainda no Plano Plurianual 2014-2017 – Lei nº 5.686/2014.
No quadro com a codificação das fontes de recursos, cabe destacar a nova fonte que abrigará os recursos advindos da outorga pela concessão dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, cuja denominação é “
ordinários não vinculados - recursos outorga concessão em saneamento”, que foi criada em obediência ao §7º, do art. 9º, da LDO 2022, que, por sua vez, foi inserido no texto da LDO por emenda legislativa.
Outro demonstrativo a ser destacado é o da projeção da relação entre despesas correntes e receitas correntes, de acordo com o inc. XVIII, do § 1º, do art. 9º da Lei 7.001, de 2021 (LDO 2022). A relação projetada entre despesas e receitas correntes ficou em 93,02%, portanto, abaixo do limite máximo de 95%. Ademais, só nos resta esperar que, após a execução orçamentária de 2022, o limite de 95% não seja ultrapassado.
6 – ANEXOS DE METAS FISCAIS E DE RISCOS FISCAIS - ANEXOS VIII E IX
Os anexos VIII e IX são, a bem dizer, meras atualizações da Lei nº 7.001/2021 - Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO para 2022, ou seja, refazem determinados valores e metas que se tornaram obsoletos entre o envio da proposta de LDO, meados de abril, e o envio desta lei orçamentária anual. Os anexos de metas fiscais e riscos fiscais, em especial, são dois importantes instrumentos estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal para explicitação e controle das contas públicas.
No que se refere à “regra de ouro” (Constituição Federal, art. 167, III e LRF, art. 12, § 2º), que visa a impedir, na soma geral, que despesas correntes, como pagamento de funcionários, despesas administrativas e juros sejam financiadas com operações de crédito, o Projeto de Lei a ratifica no demonstrativo da aplicação dos recursos a serem financiados com operações de crédito realizadas e a realizar. Prevê-se que no exercício financeiro de 2022 o montante das receitas de operações de crédito não será superior ao total das despesas de capital. Há estimativa de contratação de R$ 974.550.088,00 de operações de crédito, sendo que as despesas com investimento estão fixadas em R$ 2.355.922.302,00 e as despesas com inversões financeiras estão fixadas em R$ 300.185.200,00.
Já o anexo IX - o demonstrativo de riscos fiscais e providências - tem por objetivo dar transparência sobre os possíveis eventos com potencial para afetar o equilíbrio fiscal do Município. São apresentadas as demandas judiciais em andamento com risco de ônus financeiro para a Cidade, as dívidas em processo de reconhecimento e outros passivos contingentes. As ações judiciais contra empresas públicas apresentam, de longe, os maiores valores.
7 – ANEXO DE METAS E PRIORIDADES PARA 2022
Este anexo faz parte da outra peça orçamentária que tramita nesta Casa Legislativa, que é o Plano Plurianual para o quadriênio 2022/2025. Excepcionalmente, o Anexo de Metas e Prioridades para 2022 não foi aprovado junto com a Lei de Diretrizes Orçamentárias para o próximo ano por causa do ajuste temporal das peças orçamentárias, respeitando a tramitação, a posteriori, do PPA 2022/2025. É importante frisar a necessária compatibilização entre as despesas fixadas das ações orçamentárias e as metas estabelecidas para estas mesmas ações no Anexo de Metas e Prioridades para 2022, em conformidade com o que dispõe o §2º, art. 165, da Constituição Federal.
II - VOTO DA RELATORA
A proposta orçamentária nesta ocasião apresentada por S.Exa. o Sr. Eduardo Paes atende às formalidades legais e se enquadra nos critérios vigentes de finanças públicas e de apropriada técnica orçamentária, apesar das poucas fragilidades apontadas no relatório acima.
Em vista disso, e no intuito de encetar o processo de tramitação deste importante instrumento de planejamento e controle para a Administração Pública Municipal, que seguramente receberá aperfeiçoamentos por parte desta Casa de Leis, tendo sempre como desígnio o bem maior para a Cidade, opinamos pelo parecer FAVORÁVEL.
Sala da Comissão, 18 de outubro de 2021.
Vereadora Rosa Fernandes
Relatora
III – CONCLUSÃO
A Comissão de Finanças, Orçamento e Fiscalização Financeira, em reunião realizada em 18 de outubro de 2021, aprovou o voto da Relatora, Vereadora Rosa Fernandes, FAVORÁVEL, ao Projeto de Lei nº 744/2021 (Mensagem nº 38/2021), de autoria do Poder Executivo.
Sala da Comissão, 18 de outubro de 2021.
Vereadora Rosa Fernandes
Presidente
Vereador Prof. Célio Lupparelli
Vice-Presidente
Vereador Márcio Ribeiro
Vogal